環境主管機關與國會的互動-邱文彥

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2016-01-14發佈
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講者介紹

邱文彥委員曾任環保署副署長,同時也是國立海洋大學的教授,擁有環境科學專業背景的邱委員,提出的環境法案主要是專法或專章,很少隨社會事件起舞修法。長期從事濕地保育工作的邱委員進入國會後,跨黨派聯合田秋堇、張曉風、林淑芬等幾位委員推動濕地法案,難得一見的四黨共同提案,讓濕地保育法得以在提案一年後就順利通過,在「零淨損失與明智利用」原則下,讓濕地保育工作可長可久。
邱文彥委員專長為環境規劃與管理,尤其關注於海洋政策、海岸管理、濕地保育、海域觀光遊憩、海洋文化資產、環境影響評估與環境法等領域,在其逾25年專業生涯中,擔任過環保署政務副署長、總統府「國土保育及開發諮詢委員會」、行政院「國家永續發展委員會」及「海洋事務推動委員會」等委員。他熱心公益,曾負責「濕地保護聯盟」和「海洋污染防治協會」等民間團體工作,並積極參與APEC及UNFCCC等國際事務。自2012年擔任立法委員迄今(2015年),已起草並通過濕地保育法、海岸管理法、博物館法、溫室氣體減量及管理法、海洋委員會組織四法及森林法修正案等重大的全新制定與專章修正法案。

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影片介紹

邱委員認為目前的行政和立法之間尚欠缺「平等、互惠、信用」的良好溝通模式,若只靠閣揆與朝野立委餐敘,或是每年半年一次的行政立法研討會是不夠的。
邱委員呼籲,立法院即將進入第八會期。目前重要的環境法案還有10個新法、1個專章、7個提案待審,但是行政院在排定優先法案時,並未評估環境風險強弱,導致如保障國民生命安全的「國土計畫法」,還排在第31順位,使其在本屆通過的機會渺茫,行政院應該重新檢討優先法案的安排方式。邱委員強調「專業」非常重要,具備足夠的專業才能溝通,希望下一屆立委不論是分區或不分區,都應該加入更多的環境專業立委。

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文稿

首先非常高興有這個機會跟我們非常敬重的田秋堇委員同台演出,在很多議題的分享,以及環境的立法方面都做非常多的合作,例如最近通過的《溫室氣體減量及管理法》,還有海洋委員會組織的四法都是承蒙田秋堇委員的大力支持。當然我也要藉這個機會特別感謝不同黨派,包括台聯黨的3位委員對我的法案極力的支持,你可以看到立法院其實是在各種跨黨派的這些委員共同合作之下,我們逐步建立一些重要的法案。

[01:00]
我講的題目是「環境主管機關與國會的互動」,但是我把這個題目做了一些小小的更動,理由是這樣,大家都認為環境的主管機關都認為只有環保署,或者是未來的環境資源部,但是我們認為環境相關的主管機關就像APEC,每4年都會舉辦一次會議,什麼樣的會議?叫做「Ocean Relative Minister Meeting」,意思就是說他是一個海洋相關的部長會議,比如漁業跟海洋都是相關的會議。國內你可以看到很多的主管機關都跟環境議題有相關的。

比如說林務局對生物多樣性的保育、森林的管理;那麼漁業署,剛剛田委員提到,對於生物多樣性的保育、漁業資源的養護,都非常重要,那麼文化部對文化景觀、或是在社區總體營造,其實非常重要,很多文化古蹟的保護都是非常重要的主管機關。當我們也了解到80%~90%以上的原住民傳統領域都跟中央山脈保育,其實都是重疊的,所以很多原住民的委員常常提到,國土的保育當然要找原住民族一起來討論,這的確是有密切的相關,但是我們也了解今天的國家發展委員會就是以前的經建會,經建會大家很清楚,曾經擬定的國土計畫,還包括國土空間的一些計畫,甚至過去的張景森先生,過去擔任副主委時,研擬過國土的復育條例,所以我想他跟國土的關係非常密切,當然營建署的城鄉規劃管理,他是主管機關;交通部負責國家風景區的保護。最近我跟田委員還有其他幾個委員一起合作,通過《海洋委員會組織法》,也就是未來的海巡署將變成海洋委員會,海洋委員會底下有海巡署、海洋保育署、國家海洋研究院,未來海洋的動物保育、海洋生物多樣性的養護等等,都跟新的主管機關海洋委員會有關。

除此之外,我們也知道,台灣氣候變遷、國土發展面臨很大的危機,「水資源」,像今(2015)年的旱災,我們對抗洪水比較有經驗,對抗旱災好像是束手無策,這些都是我的想像、觀念裡面,叫做環境相關的主管機關。我看這個問題,希望從一個比較整合性的角度來跟各位做一個報告。

[04:29]
今天的題目談到行政立法的互動,我們也看到很多的學理上面、書本,甚至是網路,都會提到幾個基本的原則,例如平等就是部會之間,行政院和立法之間相互對等的尊重,互惠是相輔相成的意思,另外一個是信用,彼此之間要有互信,這點非常的重要,還有一個是選擇,也是替代方案,意思就是說我們不可能某一個黨、某一個部會堅持他自己的主見,然後一字不改,我覺得在協商的時候很困難。

我們希望能夠折衷到大家都可以接受的狀況或者一些條文,這都是我們過去在進行互動的時候比較重視的過程。當然我們也看到實際上的例子,在剛才談到的是學理上,實際上的例子是怎麼樣?你們會發現蠻有趣的,行政機關最常的做法是什麼?第一個,送一盆小花,譬如生日時送你一盆花,當然這是人情可以理解的,但是實際上效果怎麼樣也不一定。另外一方面邀約大家聚餐,我想從行政團隊的想法都希望委員之間多溝通,但是委員之間大概都知道,今天如果有3位委員一起吃飯已經很不容易,吃兩道菜人都走光了,實際上對話空間、時間,都是非常有限的,我們可以看到大家關注的行政立法的研討會,照理講應該是非常重要論證的時候,不管是執政的團隊,或者是從立法的團隊,這是非常重要的互動過程,但是我看社會關注的焦點、媒體關注的焦點是什麼?都是政治人物、大人們之間的互動關係,馬、王、朱怎麼互動?所以比較少、這我個人的看法,比較少是實質上面、法政上的論述或者是討論,反而變成比較多的是報告案、比較多的是布達儀式,我想這是比較可惜的。

[07:05]
從立法院的角度,很多立法委員對行政機關非常不滿意,例如美牛、油電雙漲事件,或是證所稅的收納,一連串的事件讓黨團、國民黨團都非常的焦急,為什麼?這麼多的事情造成社會上很大的爭議,這種時候,很多立法委員都抱怨連連,所以他們常常就問,總統、行政院長到底在急什麼?所以我們認為說,立法或者行政的時間點,其實是非常重要,當然最後有爭議的時候,我們會被邀請吃飯。

第二個反應,食安風暴之後,各位可以看到報紙上的報導,反而執政黨團都希望幫頂新、正義的油品做辯護,後來發現事實不是如此,變成國民黨團被揹上黑鍋、被冠上包庇廠商的罪名,所以到最後黨團的領導人非常不高興就說我再也不相信行政團隊,所以互信是兩個團隊、兩個雙方當事人之間非常重要的一件事情。

[08:15]
另外九合一選舉,當然國民黨承認是嚴重的敗選,但是從中間我們也做了一些檢討,例如我們從報紙上的報導,我們很多委員其實是對行政團隊不滿意,因為直覺上很多的政策都是沒有經過討論、沒有跟黨團協商,然後就出來了,出來以後就造成很大的爭議,所以很多委員就會常常講說,我們不應該當行政院的立法局。以後重大的法案應該經過我們委員的同意之後才能夠提出來,這個理面其實隱含的意義是什麼?就是「尊重」,所以我想,溝通的時候,這幾個基本的原則跟所需要的要件都應該要成立。

接下來我要提一些建議,原因是這樣子,我有一個教授的朋友,他常常開我玩笑,他說,他去參加會議,出席費1,000元的,只有批評,沒建議;出席費2,000元的有批評、有建議,那麼今天我看到我們主管機關這麼認真的,而且我們今天在座,聽了一天,好像也沒有人在打瞌睡,所以我有評論那麼當建議。所以這個建議是累積我過去借調將近7年半左右的時間,我在立法院、在行政團隊的一些看法,或許可以給我們環境相關主管機關,做未來立法還有審議時候、一個參考。

我想第一個,立法院有一個法治局,還有預算中心,他對這個法案的評析報告,還有預算的評析報告,其實是值得參考的,我覺得對施政的優先次序等等,都可以做參考,那麼特別是現有法治理面的草案,我指的是草案,他需要改進的地方他會提出建議,我覺得這一點其實可以做為一個參考。第二個,很多的國家他對環境法案其實強調的是一個風險,也就是說他會依照風險的大小、對社會的衝擊,特別是一般民眾的健康、環境的安危提出看法,然後排出他的優先次序,可是每年行政院提出這個優先法案,大家可以看到這個表中大概都是什麼?

都是依照行政院審議的進度,這個案子推動容不容易?這種角度,我認為其實可能不符合社會期待、不符合環境安危的優先的次序,例如我們看到這個右下角有個紅點,那是什麼?國土計劃法,排到30幾號,你可以想見,當然我們也了解在國土計畫所牽涉到的問題非常的複雜,但是他這個優先次序是這麼後面,我們認為以台灣的永續發展來講,國土計劃法應該有更優先的一個順序才對。

[11:02]
2011年,行政院賦稅改革委員會曾經決定我們要開增能源稅,但是後來行政院長吳敦義先生他認為,我們現在的經濟狀況並不好,不應該這麼輕易、輕率的就去開增這個能源稅或者是加稅,最後的結果大家都知道,他講的一句話非常的有趣,他說,一個好的政策沒有在好的時機、沒有用好的方法,就不會有好的結果,最後結果就是沒有時間表,所以時機其實很重要。這次跟田委員及其他的委員、林淑芬委員等,大家都共同努力了,讓《溫減法》都能夠通過,溫室氣體檢查及管理法是折衷各方的意見,但是審議過程當中,我曾經發現一個問題,就是到底法條文意是要管事業,還是排放源,主管機關常常講不清楚,所以我們建議,環境主管機關在提法案送審時,要弄清楚法案的意義到底是什麼?每次在審查的時候,都會請主管機關重申一遍,你到底想要做什麼?我想這點跟法的意思釐清,還有文字的工夫其實是非常的重要,這點可能在未來官員培訓的時候是特別需要注意的。

每年美牛管制時都會出插曲,我們通過的法案只要「拔除骨頭」,後來發現說不是,骨頭是全身的骨頭,我們接下來關注的重點是什麼?是那些毒素、那些可能受到神經系統影響的這部分是頭骨,頭骨才是真正管制的重點,所以還要把他修改回來,所以你看看這個字體,兩個字是一樣的,只是順序不一樣,完全意思就不一樣,怎麼精準的表達法律的意思,這點是非常重要。

[13:21]
與權益關係人跟溝通時,各位可以看到不管是學者、專家、民間團體,甚至跟田委員一起在《溫室氣體減量法》,為國家目標立法時,做非常大的努力,我們認為對國外來講有宣示的效果,但是回到國內,也要有裁量的空間,所以做了一些折衷的建議,剛開始公眾是反對的、經濟部也反對,我們後來軟硬兼施,好不容易讓他們接納,當然我們也要考慮到環保團體的一些意見怎麼樣?盡可能讓各方的意見都能表達,做最好的折衷。

所以溝通其實是非常重要的,我們可以看到這兩個例子,上面的例子是在過去處理《海岸法》時,《海岸法》是因為過去漁民反對,公聽會是漁業署主辦的,當時漁業署的署長講說,我們要創造強勢的漁業,像是把議題導向,漁業是非常強勢,幾乎是主導了整個《海岸法》反對的力量,反而造成《海岸法》的立法變成非常的困難,所以議題的設定非常重要。

另外一個是都更,都市更新條例的這種討論我們已經不知道辦過幾次了,各種形式的工作會議,但是我們認為,雖然我們現在還沒有完成,但是還是有希望在最後一個會期,請大家再共同來磋商,因為我們認為將來台灣的都市更新應該在一個合理的程序、合理的方式,讓整個都市形貌改變。其實我最擔心的就跟李鴻源前部長一樣,台灣都是這個建築的、老舊的程度是可能超乎我們想像,萬一一個大地震、一個大的災難來臨,我們其實恐怕就很難去應付了,損害可能非常的大。

我過去年輕時在營建署的建築管理組,那時候知道台灣分為幾個地震帶,中南部是什麼?叫做弱震帶,所以中南部有很多老房子都是用弱震帶的標準興建的,一直維持到現在,經過這麼多的地震,將來若有一個大的地震怎麼辦?我們非常擔心,希望這部分將來能夠有更好的方式改變。

[16:53]
「尊重」,剛才我們提過,這是一個重點,溝通的時候,不同黨派委員間的溝通,還有行政、立法之間,我認為現在中華民國是五院,行政、立法、司法、考試、監察,行政院跟立法院是對等的,彼此要相互尊重,但是主管機關跟委員之間的溝通,當面溝通最好、最有誠意,我曾經找過一位部長,跟他約過好幾次,我說我是不是可以跟你討論議題並跟你交換意見?可是這部長怎麼樣也不回應,最後半夜他傳簡訊給我,他因為預算等等所以沒有來,但是後來我了解,他已經到別的黨去,與委員的溝通,以一個委員來講,會覺得非常不舒服,當然這不是我一個人的親身經驗,但是我認為,主管機關跟委員之間應當面直接溝通,而且是對等、尊重性的溝通,這是非常重要的。

最後,我也提出一些建議,就是我覺得我在立法院裡面盡可能用這種方式,我們的提案,如果各黨團都能夠提出自己的版本,這是最好的方式,因為大家都能夠共同凝聚共識,一個版本就很難了,只有行政院版本,早上有提過這很難審查,所以我的版本,如果各黨團沒有時間,或者是關注不到這邊的話,我會建議我們是以共同提案的方式,所以各位可以看到,我們提出的法案是大家共同集思廣益的結果,這就是法案立法績效或立法成效的分享。

這裡面對於行政機關來講,就像這次《溫室氣體減量法》,我們希望《溫減法》通過,不是只有一個主管機關的這個業績,經濟部花了很多努力,所以大家應該分享,我覺得這樣的情況之下,比較有開闊的心胸跟別人分享,得出的成果才會更好。

[18:30]
譬如農舍的問題,我記得田委員還有好幾個委員也都一起,我們開過公聽會,我們認為說對的事情就要堅持。行政機關應該盡一切的可能來說服其他的委員,所以堅持一個正確的理念其實是非常重要的。過去7年半左右,因為我過去的前4年時間是在環保署,最主要是推動《環境教育法》,我們也很幸運,在我於環保署任內推動《環境教育法》,後面有幾個法的推動其實是大家共同努力的結果。

還要再回到前面那個《環境教育法》,《環境教育法》我從1993年起草第一個版本花18年才通過,那麼《濕地保育法》從1995年搶救濕地的宣言也是將近18年的時間,《海岸管理法》25年,《博物館法》多少年?30年,最早的版本是陳癸淼、朱惠良還有包括我們很多的先進們一起討論的結果,花了30年的時間才讀出這個結果。我會希望說這些努力是大家共同持續下去,特別是這些法案在不斷進行當中的,是需要有後繼的人繼續來幫忙完成,也許我和田委員會離開立法院,但是我們會希望有更多的立法委員是具有環保的意識、環保的理念共同來推動。

[21:31]
林肯講過一句話「我們這些生者是前來,將自己奉獻給那些死者曾經奮力推進,卻尚未完成的偉業。」這張照片各位可以看到是在立法院的議場,經常都是我一個人坐在那裡,文武百官坐前面,這些立法委員到哪裡去了?立法委員不都應該坐在這裡嗎?所以我很希望將來有更多的立法委員,像田委員、很多的委員一樣,非常的專業、繼續的努力來推動環保的立法,但是我不知道2015年以後,我們的立法院到底是什麼狀況?希望大家能夠共同關注、共同督促,謝謝大家。

[21:39]
主持人(環品會董事長謝英士律師):看到最後一張簡報可以瞭解為什麼邱委員覺得有時候是這麼孤獨。先謝謝邱委員從早上到下午這樣陪著我們,然後支持我們的環境教育活動。另外,我先請教第一個問題,因為你是非常特殊的例子,從行政部門到國民黨的不分區立委,你在國民黨裡面,是不是也有很多同志支持你?還是相反?

邱文彥:我們過去的概念裡都認為說,國民黨比較注重開發,事實上很多的委員因為關注的焦點不一樣,我們有7、8個委員會,所以每一個委員都到不同的委員會貢獻他的心力。雖然我在環保署曾經服務過,但後來是在內政委員會,這些法案其實都不分藍綠,他們雖然沒有直接的支持我,其實在黨團裡面,國民黨裡還是有很多委員共同聯署,甚至共同提案。

我也要特別感謝,像田委員或是林淑芬委員,像過去的張曉風委員,現在的李桐豪委員,甚至高金素梅委員,他們都會支持我,我是覺得對我來講,立法院裡面其實沒有分的那麼清楚,很多委員只是因為他關注的焦點不一樣、投注的比率也不同,但事實上大家對於民生長遠的問題,甚至是環保的問題都一樣關心。 

主持人:了解。再加一題,因為你剛剛有提到一個例子,就是說有一次你想找某一位部長,我們因為不知道是哪一位部長?結果他忙了一整天才給你回覆,但事實上他其實是跑去找別人了,因為你從行政部門過來,尤其現在是立委的身分,我不曉得你在推動立法的時候,因為事實上現在目前的執政團隊是國民黨的執政團隊,你怎麼跟他們溝通,然後讓他們能夠了解你在立法院所需要推動的,是對大家都有幫助的?

[24:20]
邱文彥:我覺得立法委員的專業非常重要,特別我們國家的制度,除了區域立委比較關心地方的事務之外,也的確比較投入地方的建設、發展,但是不分區的委員有更多這方面的專業,特別是在環保的專業裡面,我覺得對未來環境的保護,甚至環境的立法,都會非常有幫助。田秋堇委員,還有我個人也一起參與,事實上都可以看得出來,我們希望2016有更多不分區的委員,或是包括區域立委都有環保的專業。

只有擁有專業,而且不分藍綠,這樣推動的時候,才會發現說這沒有什麼政治的衝突,也不會說因為這是某一個黨提出來的,另外一個黨就以政治的理由來杯葛你,我覺得不會這樣。海洋哪裡有顏色?海洋的事務、海洋的委員會就這樣很快的通過,《溫室氣體減量法》雖然中間很多折衝的過程,最後還是讓它通過,《海岸管理法》、《濕地保育法》都是一樣。所以我想這可能也是因為個人的色彩,因為我在環保署之前,我在民間很多NGO單位的領導人,我是濕地聯盟理事長,也是海洋臺灣文教基金會的執行長,所以有很多的環保事務,我其實都是長期參與,沒有藍綠的問題。像謝長廷市長過去在高雄的時候,創造洲仔濕地。正因為沒有藍綠,我覺得很好玩的事情就是我去了環保署的時候,沈世宏署長說,「我是環保署的NGO。」,國民黨提名我當不分區委員的時候,在審查的過程中,後來有人告訴我,當時有人大叫,委員不是綠的嗎?其實不是,但我想我沒有什麼藍綠,我想以後大家多秉持自己的專業,也是強化溝通。只要你的心,是真的為台灣好、為這塊土地好、為人民好,我覺得應該大家都會支持。

主持人:非常謝謝邱委員非常公開、坦誠地跟大家分享,我們再次熱烈掌聲謝謝他。

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