行政機關推動環境立法-劉瑞祥

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2016-01-14發佈
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講者介紹

劉瑞祥先生現任行政院環境保護署水質保護處副處長,在環保署由基層做起,在基管會擔任副執行秘書期間,推動資源回收、費率訂定、清除處理費徵收、稽核認證業務。
於毒管處擔任簡任技正期間,負責督導毒性化學物質、REACH及飲用水管理業務,訂定我國環境荷爾蒙管制計畫,有效管理持久性有機污染物;另參與莫拉克風災救災及災後復建工作,實地派駐高雄縣旗山地區,協調統合環保單位救災事宜。
廢管處擔任簡任技正期間,推動「廢棄物清理法」及「資源回收再利用法」二法合一工作,研訂資源循環利用法草案送立法院審議;推動SMM永續物質管理工作。

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影片介紹

行政院和立法院同樣都有法案提案權,在立法實務上,行政機關出於對法規的需求,往往是法規草案的主要提出者,在環境法領域也不例外。因此認識環境立法不能忽視行政機關的角色。2015年2月通過大幅度的水污法修正案,就是由行政院主導的法律修正,我們以此案為例,邀請水保處劉副處長說明行政機關如何推動環境立法。

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文稿

先給大家看一下我們在2015年的2月4日通過《水污染防治法》,污染其中在整個修訂的過程有一些我們與立法委員的互動心得跟大家報告。首先,因為《水污染防治法》在1974年通過時只有28個條文,中間經過5次修正,經過社會、經濟、環境變遷之後,《水污染防治法》愈來愈不符合我們管制的需求,所以其中修過28條改修成63條。在2002年的時候《水污染防治法》修成了75條,也成為現在的基本的樣態。

實際上現在基本的樣態在今年(2015)、去年(2014)的時候已經不符合我們社會的環境變遷,立法委員先提出說法,行政機關同時跟進,也繼續的修法,各位可以看到這是行政機關的修法的條文,一開始開宗明義的說,因為我們的社會發生重大的水污染事件,一個是關於日月光封測廠(高雄廠)的廢污水排放事件,另外一個是彰化事件的電鍍廠,許多彰化地區的電鍍廠埋暗管,甚至偷排廢水的事件。再來是北部的觀音工業區,它也是廢污水沒有妥善操作造成很大的環境污染。

各位原本的2002年的《水污染防治法》其罰則最高只能罰6萬到60萬,以一個大型的工廠,一個營運機構年營收常常是數百億或是上千億的營收,所以他對這個60萬根本不痛不癢,我們現在的罰則通常只能罰到行為人,所以對企業的負責人沒有辦法對他們有任何的影響,在水污法於這次的修法主要根本的觀念是希望提高罰則,但是提高罰則的同時也會將增加的條文放在裡面,包括其中最不同的地方就是不法利益者,因為水的設備操作、營運或是要蓋一個污水處理廠都是需要成本,操作廢污水處理設施也需要成本,這些成本事實上就是企業的營運成本。

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如果這些企業不願意做水污染防治措施,事實上是企業不應該獲取的利益,這是水污法修正一項不法利益的部分,這邊看到我們水污法修正的議程,其議程就是我剛剛所講的歷經5次的修正,最主要希望這些罰則能夠加強我們在行政機關的提案,這樣修法時應該遵從立法的程序。等到立法程序第二輪提案,提案完之後送到立法院,立法院的議事處會送到立法院的院會做一讀,一讀之後只是讀法案的名稱,後面將送到社會福利的環境衛生委員會做審查,審查會時就是真正大家對條文的內容做實質審查。 

所以不管是環保團體或是工業團體、商業團體及社會人士、社會公正正義人士,大家都在審查會時表示很多的意見,但是審查會之後才會交到立法院的二讀會、三讀會,接續總統公布實行,這是一個立法的程序。但是主要的立法過程中提案的來源有兩個:一個是行政的提案、一個是立法委員的提案。

立法委員的提案比較容易,是因為大家比較熟悉,立法委員提案是以至少有1位立法委員的提案,或甚至2至3位。剛才邱委員說的他有10幾位委員一起提案,重點是提案以外之後要有連署,按照立法委員持權法要有15個人以上的連署才能夠成案。立法委員的提案是我們的立法的其中一個來源,但是立法委員提案的過程在思考的模式,通常是因為社會的公平正義、民間企業的反應或者他看到需要改善的地方,但是立法委員提案時候,他常常是從社會的角度,立法委員提案之後你能從行政的角度嗎?以行政角度彌補行政與立法之間的平衡,就是行政院的提案,但是行政院的提案是不是從環保署提出,環保署提出就是環境立法?事實上並不是,因為我們的法案規定,行政的提案要由環保署提出,並送到行政院的院會通過,院會通過之後才能送到立法院審議。

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當環保署提出的提案到院會時,會遭遇到各部會的挑戰,包括經濟部說環保規定這麼嚴讓企業都不能經營發展,或者是農委會說環保規定會妨礙農業的發展。所以到行政院會時是有綜合考量,但是行政機關最主的考量什麼?是執行力,能不能有經費、預算去執行對環境、社會的影響,未來會不會有很大的改變。

接著,行政機關的思考模式是什麼?我們原來於水污法已執行40多年,這40多年來是從2002年到現在(2015年),這10年之間有沒有社會重大事件或是重大的法律案件是我執法上的障礙?譬如說訴願案常常被打輸,或者水污染防治案在行政訴訟打輸的,或是行政案件打輸了,為什麼我們的執法會敗給那些不守法的人呢?這是法律沒有周全的規定,所以在自治修法時會考慮怎麼樣調整。

在修法的過程中,我們一直參考全世界各國的法案,最主要參考是美國的清淨水法》(Clean Water Act),美國的《清淨水法》對於企業違法並不是以單一次數罰緩,並不是罰6萬或60萬就沒事,他們一定會算罰6萬、60萬之後到底有獲得多少利益?當企業愈大獲利愈多,所以罰緩金額可能是5千萬也可能是上億的金額,美國讓企業罰一次就痛,一次就知道要守法。

這次水污法修正時,很重要的一點希望能夠參考美國《清淨水法》,其中修法有3個重點:第一,是原來的按日連罰,不用查看每天都可以罰的方式改成按日處罰,能夠實際查證被罰的一方改善情形;第二,非常不同的地方是希望將不法利得放在立法。我特別跟大家報告,所有國內的環境法中將不法利得入法就是《水污染防治法》,而且《水污染防治法》在這次立法裡面也將不法利得很清楚的告訴大家。不法利得包括3個部分,當你違反《水污染防治法》而有獲利要罰,或者為了他人利益,其他人的利益而有實施的行為,結果行為人受有利益要受罰,或是行為人為了他人利益去行為,結果他人獲有利益而違反水污法也要罰。

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這是有非常明確的條文訂在《水污染防治法》中,這也是全國第一個重要的法案,另外,當初的立法過程非常的繁複,這麼多立法委員,包括19位立法委員總共25個提案,25個提案常常就是厚厚的一本,我們只好分門別類,譬如說有3個委員對第2條有意見,我們就把3個委員的意見列出來,有8個委員對第36條有意見,我們就把36條的相關意見列出來,慢慢整合各立法委員的意見並再與立法委員一一拜會,跟立法委員助、主任甚至是立法委員本人,跟他們說明現在的法案。

譬如說如果對罰錢的金額有疑慮,有人說主張要1億、5千萬、2千萬,我們到底要採取多少?一定有個原則,我們遵從社會的公平正義也符合社會的現況嚴定此法案。立法委員提案之後,立法委員的角度、方向都不相同,甚至有許多環保團體將意見透過立法委員傳達,所以他們的意見比較頃向於整個環保的工作。

但我們是統合各行政機關的意見,譬如說最重要的行政機關意見,法務部就會說在行政法中已經有了,這邊又列3條,到底要怎麼執行?我們乾脆就在法院明定說明執行《水污染防治法》是關於《行政法》的特別條款,所以要優先適用《水污染防治法》,如此就可解決問題。《水污染防治法》有重要的3個概念,這3個概念未來各位一定都會看到。

其中包括預防主義、抽象危險犯與具體危險犯。所謂的預防主義就是明定違反水污法就罰3年以下有期徒刑,我們以很嚴重的嚴刑重法告訴行為人,當你違法就是要給你心理上的恐懼叫作預防主義。抽象危險犯並不是真正造成環境污染,只要你有危險,你放流水該要緊急設備而沒有採取緊急的預防措施就是抽象危險犯,也是應該要罰。具體危險犯就是實際造成環境污染時,我們要做出處理。

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這是說明立法院的書面文件,包括政府與委員都有去提案,提案都列在這裡。再看這張圖是實際的文件,包括行政院的提案,後面有這麼多立法委員提案,有的委員提2案、有的提3案,有的委員他沒有領銜提案但是他是附在連署人,這個表格的最下面包括審議條文、行政院條文、立法委員提案條文以及現行的法案條文。大家很容易忽略一點是立法說明,究竟為什麼會立這個法案,立此條文時是如何思考的模式。這都是實際上將來執法有爭議的時候,我們要努力說清楚講明白的。

至於行政院的版本,事實上行政院版本包括「吹哨子條款」也是在《水污染防治法》中非常重要的一個訂定的項目,希望大家能夠檢舉不法,告訴大家所謂的抽象危險犯、歐盟的預防主義原則還有具體危險犯,這邊都有實際的罰則跟實際的構成要件。這些在環境法中是《水污染防治法》為第一個立法的一面。我相信這立法精神經由這一屆眾多立法委員的立法後,以後的環境法應該都會朝這個方向來做,不管是空氣的、廢棄物或是其他的各式環境罰法,都會把這個4個重點放在裡面。

這邊特別講《水污染防治法》中有個風險管理的概念,原來管《水污染防治法》都是依據放流水標準,不可超過放流水標準,但是其管制的項目是我們所常見的項目叫作BODSS或是其他的COD部分,但是有很多未知的項目,像高科技要用的稀土或其他項目,我們應該要注意的事項,如風險管理。最後環境立法的因素,包括主客觀因素、政治因素、立法的因素,民意代表相當重視但我特別強調《水污染防治法》對於相關重大事件是影響修法很重要的原因。

[12:36]
我們推動環境立法時,事實上是立法委員努力的,行政機關也很努力追求,希望彼此能夠溝通、爭取、支持以及折衷適當的合法化作業。在環境的素質與推動法令上除了主動積極配合以外,我們一直堅信社會公益、成果共享,能夠具體的溝通、談判與說服。

法律是不斷的再修正和進步,一方面符合現在的國情、一方面可以對合法者給予適當保障。對於違法者我們給予嚴重的懲處,在整個推動過程,不只結合立法委員的意見、執政單位的施政能力也廣泛的收納,透過媒體報導共同推動《水污染防治法》,很簡單跟大家說明《水污染防治法》在2015年2月4號推動的過程與提點的重要事項,謝謝大家。

[13:55]
主持人(謝英士):我有點擔心這次的修法以後在適用時會碰到一些問題,因為我們現在把罰金或者是不法利得設定上限以後,很可能會跟行政罰法有點衝突,但這個要看以後司法機關的意見。今天國會跟環境論壇從早上到現在我自己感覺,國會立法委員的立法自主性愈來愈高,換句話說,再也不會是行政機關帶頭立法,所以行政機關以後的立法會非常的具有挑戰性。劉副處長你以後的工作應該會蠻多的,我想請教你,剛剛講水污法是一個例子,我想請教你從行政機關的角度看你要怎麼樣能夠有效的推動行政機關想立的法,不管好不好,因為那是行政院通過的,怎麼樣克服困難或挫折?

[15:02]
劉瑞祥:大家都會認為是困難和挫折,我反而覺得是共創雙贏,因為我們都是為環境好,只是每個人看的角度不相同,但如果能夠折衷到大家都取得一個平衡點,就是我們現在的社會共識。我認為這就要透過大家集思廣益,尤其是要有意見表達出來,對後續的影響需有看法。我現在反而比較有挫折的地方是大家不關心,如果大家都不關心,等大家的意見出來,我們會歸納所有人的意見。

實際上生活經驗遇到的情況也不同,或是你對法律的見解或實際在你住家旁邊發生的情形都會有不同狀況,但就怕大家不關心、不提出意見。提出意見並關心問題後,我們就可以想辦法解決問題,坦白說,在立法的單位或是行政機關的辦公室裡面,都不如實際在現場所看到的真實與深刻。
主持人:以後你們住家有什麼水的問題都跟處長反應,他要負責處理,我們謝謝劉副處長分享,謝謝。

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