法國環境立法的歷史-許耀明

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2016-01-14發佈
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講者介紹

許耀明副教授為台灣大學政治系、法律系雙學士,台大法律研究所基礎法學碩士;後赴法國進修,獲取歐體法與法律理論兩個碩士,隨後亦取得法國愛克斯馬賽大學國際法博士。現任國立政治大學法律系副教授暨財經法中心主任。
許副教授主要關注規範的層級秩序與相互衝突問題,包括環境法、歐盟法與國際貿易法。其近期也關注生物倫理法制(與法國主導之國際生命倫理網絡合作)與國際私法(與德國漢堡馬克斯普朗克比較法與國際私法研究所合作)等。其曾出版《歐盟法、WTO法與科技法》與《國際私法新議題與歐盟國際私法》,也有英文、法文學術論文,並參與數十場國際研討會。

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影片介紹

法國是全球第一個將環境權入憲的國家,同時也是最支持核能發展的先進國家。法國的環境立法在1960年代後期蓬勃發展,並在2000年將分散於海洋、空氣、水、土壤的環境法,統合成環境法典,法國國會整合性思考環境議題的做法,非常值得環境立法散落四處、雜亂無章的我國作為參考。

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文稿

我自己雖然長期在法學院教書,但是第一次在這種場合講介紹性,尤其是我自己留學的國家(法國)關於環境法的歷史,今天我準備的投影片坦白講因為我們是老師準備得還蠻多的,有些東西我會比較快的大致跟各位簡單說明,雖然在遙遠的歐洲,但是法國整個的環境立法尤其是國會到底有什麼成就,有些東西最後可提供給台灣反省,或以後台灣也許可以有其他地方接近法國?

首先,法國是一個有趣的國家,大家知道現代整個法律的的大陸法契源頭就是我們在用的法律源自於法國,法國在環境方面的立法部分,我們現在從整個法制史推回去看,最早大概在17世紀末,當然還不是民主時代的時候,就已透過國王的敕令,他自己下個命令做相關自然生態以及森林的保護立法,法國的立法特色有趣的是,雖然它作為大陸法系,國會也通過一部法律。法國在一些特殊領域,比方說像環境法的領域或是廣義的行政法領域,常常會有所謂廣泛性的先分散立法,最後再把它整合起來,這種作法就是先用比較試驗的性質,以現在比較關心的項目,先訂一部法律,比方說森林保護法,訂完之後,再訂水汙染、空氣的法律。

可是各位知道這樣的立法,不只台灣,很多國家都面臨類似的問題:就是立法常常會變得這個法律跟另一個法律,彼此之間會有相互衝突,或是因為立法時代、思考背景的不同,中間會有相互抵觸的地方。法國的國會有一群很強的法律幕僚,他們會做所謂的整合性立法,這個整合性立法就是當所有的分散性立法,他們覺得若達到一定的程度,這程度沒有絕對的法律規定要到什麼程度把它整合,但法國在很多領域最後會整合成一個統一法典。

[02:46]
這樣的統一法典就是我所講的整合型,它變成一部法典。比方說以《六法全書》這說法討論,法國現在就有一部環境法典,而這環境法典的特色其實是有趣且容易的,不管是用於法律人或一般普羅大眾。不知道大家對台灣的法律了解程度多少,不過一般來講,除立法院通過的法律之外,我們有很多比較細的部分會授權由行政機關執行,當授權由行政機關做的時候,這個行政機關所執行的是實行細則,一般老百姓不容易知道所有的事情,譬如我想要知道噪音管制的相關部分,除了《噪音管制法》之外到底還有哪些是需要知道的。法國的整合性立法是這些很強大的法律幕僚將所有的法律、行政命令併在同一本法典中。

除了這個特殊的立法方式值得我們參考之外,另外一個是法國很早之前會強調人跟自然、地球、環境的共生共存,如果從國際間關於環境保護的現代趨勢探討,大致上很多人都會覺得從70年代左右德國有成文的立法,但法國在這方面某程度一開始是用分散不是用專法,某種程度甚至走在德國之前,在人與自然、人與地球、人與環境之間如何能夠共生共存,這部分找到一個比較好的答案,國際公約部分,鑒於法國一向以來的國際影響力,法國也透過這樣的相關國際影響力使他們自己的精神能夠落實到相關國際公約裡面。

最後更特殊的部分是法國基於對環境的重視,很多的國家尤其在人權的角度,我們常常在講環境權這件事,到底什麼是環境權?環境權的內涵到底是什麼?它的法律地位是什麼?在《中華民國憲法》你很難找到「環境權」這三個字,你只能從其他權力的部分不妨害社會秩序、不妨害公共利益的這種概括條款涵蓋環境權,在國際間也是一樣,有公民政治權利公約、經濟社會文化權利公約,但是環境權到底在哪裡?

[05:15]
目前為止第一個成文將環境權放進憲法性質的文件,法國在2004年做這樣的事。法國在2004年的環境憲章,事實上它通過時是一個單獨的文件,叫做環境憲章,但他的文件本身就說明是一個具有憲法性質的文件,所以現在法國的憲法其實很有趣,目前為止法國憲法大概由四個部分組成,分別有四個文件。第一個就是法國的獨立宣言,當初法國大革命時制定的。再來,第四共和的時候一些關於前言性、共和國原則、人權保障。接著,是大家所熟悉的第五共和憲法以及最後的環境憲章。從法國將環境權放入憲章這件事情來看就可彰顯法國對環境權的重視,主要跟各位講的大概是這些部分。我們可以看到法國環境立法部分我剛剛講到有環境法典,這邊其實沒有刻意,不過我在做投影片時發現很有趣,中間部分是法國的官方公報(白色部分),這叫作環境法典,其實法文不會太難,用英文猜大概可以猜到一半,這個我相信大家都看得懂code of environment就是環境法典的部分,法國兩家主要的法律出版社專門出版法典,民間的版本會加註釋與判例,左邊的部分是一家,右邊的部分是另外一家,這兩家都有將近150年的歷史,他們會根據官方的環境法典出版之後加註釋,包括立法、行政的這些判例,甚至學者的見解也放進去,大家發現很有趣,排列起來就是法國的國旗顏色,這部分我大概以每10年為一個斷點說明,法國的環境立法如果以現代的這種立法,從1960年開始陸陸續續每10年都有一些重要的變化,而最新的變化就如我這邊所放的,當法國在主管機關上對環境這件事情的想像,從早期單純的環境部之行政部會一直擴張到現在。

[07:48]
這個名字其實很長,如果全部全部翻譯出來為「生態能源永續發展與海洋部」,現在是法國的部會,所有跟自然、環境與生態會有影響的部分,全部放在一起。我剛才說明早期透過國王的敕令,這張照片是1669年一位首相的照片,他當初就請國王頒布於1669年頒布關於森林的部分,後來於1810年那個時候當然在法蘭西帝國時代一樣有工廠的契約法令等等,也有關於山林保護,值得注意的是在1901年首次出現環境保護團體,這是正式官方承認的,早期的部分大概比較偏向林業的利用、森林的保護以及特定的保護區這類似於國家公園,到1960年落實國家公園,林地也開始因為現代工業的發展和水汙染的問題,國家森林管理的部分以及所謂的地區性。法國行政區規劃總共分成21區,每區本身可以設立區公園,甚至1969年法國已經推出荒地,荒地針對的是林地部分,比方照片可以看到林地就任它荒廢在那裡,這部分有一定的稅捐,希望能夠好好的利用這自然資源。到了1970年隨著國際間的國際公約,比方關於濕地保護的出現,各位可以看到這裡是我留學的南法,在馬賽附近的一個叫作卡馬格(Camargue)濕地國家公園,有很多的紅鶴,包括物種、自然環境的保護,自從1970年開始做這樣的事,當然1971年環境部的成立到後來有些國際間重要的會議,現在國際間的國際環境法會推到1972年的斯德哥爾摩會議,推出對於人類的共同未來之重視。

[10:00]
1973年《瀕臨絕種野生動物保護公約》這部分法國有很大的推動力量,甚至1979年的《伯恩公約》,關於區域性的遷移物種於歐洲的相關保護,甚至到1980年代後大概都是以自然公園的自然生態保護,這是80年代的特色。法國的地圖可以看到很多不同區域尤其是地圖彰顯出跟水有關係的,所謂水法這件事,所謂的水當然包括淡水的海水的保護,這概念在1980年代法國已經提出來,分劃許多的水文保護區,除了大西洋的海岸保護,內陸部分比方看到瑞士阿爾卑斯山的,連綿山層的雪水都有這樣子的規劃,這大概是80年代的特色。到90年代的時候,隨著前10年、20年的石油能源逐漸開始短缺,開始有伊拉克兩伊戰爭等等,造成能源供應的不穩定。法國開始思考能源的這個問題,而把環境跟能源首次結合在一起,成立了一個新的署,叫作環境跟能源署,這大概是那個時代的狀況。

那後面的部分當然陸陸續續的關於國家公園、關於水的保護的部分以及1992年這是歷史的里程碑,在1992年底里約召開的世界環境峰會通過里約宣言,與後面講的氣候變遷最相關的聯合國氣候變遷框架公約與生物多樣性公約。可以看到在1992年,在法國10年、20年前就在推行,這是90年代的。2000年最有名的是環境法典的編撰以及環境憲章,法國另外一個立法特色是很有趣的,在2009年和2010年各有一次環境協議法,事實上環境協議是在環境法典已經編成一本之後,為一個開放式的公民論壇,號召NGO、相關的學者、民眾,在全法國總共召開將近40場的會議。

[12:50]
主要討論環境法典有什麼地方需要進一步加強,整個會議結論為通過一部新的單行法叫環境協議法,2010年有第二部環境協議法,表現落實,有點像我們開全國環境會議之後,將結論透過國會與立法的力量訴諸整個未來的立法者修訂環境法典。以時間的關係,2010年後氣候變遷包括永續發展全部結合一起,當然大家也都在等待,尤其氣候變遷這件事情上,今年(2015)年底在巴黎即將召開的聯合國的氣候變遷綱要公約締約國大會,有沒有可能通過繼京都議定書之後的巴黎議定書,大概是整個的發展(註:2015/12/12已經通過巴黎協定Paris Agreement)。環境法典到底講了什麼事情?比方說自然跟人類的彼此平衡,講述關於環境法律的性質,屬於人類的共同資產、生物多樣性和環境保存永續發展,重點在於利用法律明文的方式說明,必須讓個人、企業、NGO、保護團體和地方團體等等,彼此間需有環境責任跟環境損害的賠償責任,甚至基於預警原則,意指我們不要等到事情都發生了,當重大災害發生是不可逆的,亡羊補牢為時已晚,寧可預先將預警在法律中做一定的規劃。最後還有一個在環境憲章裡面很重要的,你必須要做相關的政策導向,我們剛才講的環境協議法與程序參與公聽會的這些要求,包括人民的環境權近用,譬如為政府資訊的相關公開、評價、參與等等。

[15:13]
這部分跟我們今天所講的事情是一樣,環境教育這件事情,直接明文定在這裡面,國家及地方自治團體必須要推動環境教育與訓練,以這個憲章來看,可以看出來國對於環境法、環境權、人跟自然、人跟環境彼此之間的相互共生共存的重視程度,鑑於時間的關係政策性的部分我就不講。

最後跟各位分享關於氣候變遷的特殊性質。我們可以看得到從結論來看,剛剛提及的法國特色,法國作為一個國際間相關環境議題跟氣候議題的領航者,有一定的倡議,當然它也有一定遵循的壓力,對台灣來說這部分沒有這麼多,可是台灣想要積極參與,但是限於台灣的國際間之實質參與困難,我們採取了很多自願遵循的方式。對我們來講有好處也有壞處,好處是我們可以將標準訂得稍微低一點,總而言之我們不會被國際制裁;壞處是透過許多國際貿易進行、國際新的環境標準實行等等,事實上會拘束人民、企業在國外的相關活動,如果國內的法治沒有辦法追得上,這個部分單靠這個自願遵循是不夠的。

其次法國另外一特色是在憲法裡面放入環境憲章,目前大概只能從概括權利來做,環境政策有國家永續環境發展綱領,相關的環境協議法我剛剛講過是一個很有趣且值得日後參考的方式,將相關團體的討論落實至一部法律中,督促後續的立法者跟著討論、結論並修正原來的立法,至於環境法典的編撰模式相關立法者可以參考,民間可以試著先做這樣的東西,法國的整個政府機關職能,他們把相關的討論綜合一起。

[17: 40]
但以目前環保署最近剛生效的溫室氣體減量,環保署有沒有辦法負擔這麼多相關的管制工作,甚至日後的環資部正式成立之後,到底要不要把能源、台灣的海洋資源,考慮進來,甚至相較於法國也是不惶多讓,我們要不要一併將其放進來管制,我想這是個值得大家思考的問題。限於時間的關係,我想今天簡單先跟各位分享到這裡,謝謝各位。 

主持人(謝英士):我們印象最深刻法國是核能大國,法國剛通過在2025年之前核能將從75%要降到50%,2025距離現在大概應該差不多10年,10年內要減少25%,換句話說25%的電力要從其他的來源,這只是第一個,就你的觀察這是為什麼?第二個題目是2004年法國的環境憲章等於環境權好了,環境權入憲,距離現在大概10年、11年,以你的觀察這樣的環境權入憲真的對環境保護有幫助嗎?

[19:28]
許耀明:我先回答第二個問題,法國環境權這件事情的入憲某種程度上是法律學者的要求,等於環境權在憲法上沒有直接明定的時候,當人民的環境權之間受到損害的時候,你到底要以什麼作為賠償的依據,如果在個別立法裡面有,你就從個別立法裡面去抓,可是這樣的東西是很不確定的,所以最後法律學者促成的這件事情就是希望在憲法中將明文定成權力的種類, 這樣就容易在立法利用會比較好用一點,這是一個。第二個問題是法國的核能當然很有趣,我之前做了一些法國核能研究,其實在福島事故之後,全世界大概基本上是傾向不要使用核能的,因為不安全性與災難的重大性是一般社會沒有辦法承受的,法國在80年代伊斯蘭能源問題之後,石油危機的時候,他們開始發展核能,法國一直以來的民意調查大概都有7成左右,我現在講的是最早期,7成贊成、3成反對核能的利用,直到福島事故發生後,該年是首次反對超過贊成的,只要超過2個百分點,大概贊成為42%或43%;反對為45%或46%,在福島事件隔年的調查還是贊成比反對的多,從民意調查來看至少到去年(2014)為止的民意調查,法國的民意還是贊成核能利用會比反對核能利用的多,其實這有背景跟文化因素。我講個最簡單的例子,法國的幼稚園校外教學會參觀核電廠,核電廠蓋得像公園一樣,法國沒有天災也沒有重大的核安事故,所以法國的老百姓是不太會意識到這方面的危險性,可是這危險性其實未必是老百姓所認知的風險,實際上核能的利用於重大危險中,像是法國對於核廢料處理花很多力氣,法國政府現在意識到若長期依賴核能,也不是辦法,縱使以溫室氣體排放,核能仍是比較不污染的,沒有排放那麼多的選項,法國還是希望用其他可再生的能源替代,這也是最近法國在整個立法中,將立法這件事情推在民意前面,希望在2025年將核能降至50%,目前法國既有的能源的比例,核能大概占78%左右,希望最後能持續往下降,這部分彰顯另一件事,我剛剛沒有特別講,整個法國環境立法的特色,整個法國比較偏向於菁英或是政府統治的角色,他們會帶領人民走到什麼地方,長久下來,我的法國同學會開玩笑法國現在還是法蘭西帝國,就是國王說的算、總統說得算,一般老百姓只要有紅酒喝、麵包吃即可。
主持人:我蠻喜歡當法國人的,有紅酒喝就可以了,法國國會制度的分享就到這裡,謝謝許老師。

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