國會與環境-羅傳賢

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2015-12-07發佈
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講者介紹

羅教授目前任職中央警察大學法律學系教授(兼任)及勞動部,衛生福利部,健保署法規會委員,財政部國庫署行政處分審議會委員等職。

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影片介紹

環境是充滿多種公共利益角力的領域,這些公共利益需要協商與溝通才能互相調和,而同時具備民主正當性與程序正當性的立法院,就成為追求公共利益的最佳場所。究竟環境問題在國會殿堂如何被實際討論運作,由法制局前局長,羅傳賢教授告訴您。

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文稿

今天非常榮幸有機會來跟各位分享「國會與環境」。我在民國78年,以甲考第一志願分發到立法院去,開始接觸到國會。我在立法院擔任過諮詢中心法案組的組長,還有司法委員會的專門委員,民國82年發生電台開放、頻道開放,我被商調到新聞局廣電處當處長,負責將所有的廣播電台、電視台、有線電視系統全部開放,以及頻道執照的核發。等到階段性任務完成後,民國85年被外放到美國當外交官,也在休士頓新聞處擔任過主任,4年以後回來時已經政黨輪替,當時立法院國民黨只剩下立法權,行政權被陳水扁總統拿走,國民黨為了要重新整頓出發,所以人事大改組,我就從新聞局被找回來,第二度到立法院擔任法制局的局長。

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我擔任法制局的局長,一開始就遇到了一個難題,一個環境的大難題,也就是核四電廠的興建,可能會遭受到廢止的問題。當時候陳水扁總統的政見裡面有核四電廠要廢止的主要政見,所以立法院法制局跟預算中心聯合撰寫了一個法律見解,說「到底核四電廠的興建、廢止有沒有遭遇到什麼相關的問題」,我們從法制面、預算面、產業的發展,各方面分析後寫出報告,記得唐飛院長就根據這個報告跟陳總統報告廢止核電廠興建好像有問題,所以遭到陳總統的不滿,當天晚上就辭職,後來張俊雄院長繼任以後,他的第一件事情就是廢止核四電廠。那麼當時核四電廠怎麼廢止呢?他找到一個巧門,因為核四電廠的興建剛好不是個法律案,而是個預算案,預算的執行剛好在行政院執行,所以行政院就說要廢止核四太簡單了,只要把核四預算的執行終止,就變相的廢止核四電廠,因此對外宣布開始中止這個預算的執行。那引起了很嚴重的兩院衝突,當時候張俊雄院長被列為不受歡迎人物。國民黨的國親黨團加以節制、加以反對,造成整個協商破裂,非常嚴重,後來造成行政院不得不向大法官提起釋憲,大法官在很短時間內就做成了釋字520解釋,特別提到:「…核四是國家的重要政策,要經過行政、立法兩面的會商,不是只有行政院一面決定,然而當時候行政院沒有向立法院報告,經過立法院的決議要不要廢止,不能只有單方面的決定,所以要補行程序…」行政院當時就來立法院報告,立法院作成的決議是「續建」,結果最後還是要續建。

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所以核四從計劃完成到預算的編定,到最後曾經有一段時間預算被凍結,然後再解凍,之後民進黨的黨團再提出決議文,要求停建核四,然後國民黨的黨團覆議案又成功,使原本的決議不能維持。到民進黨政黨輪替的時候停建,後來又復建,到現在最終的結果就是先暫時封存,不直接地停建而叫封存,封存沒有跟立法院商量,未來還是有爭議,所以我們看核四電廠這個案子是破了世界大紀錄,歷經8任的總統任期,經過的時間大概35年還沒有定案,預算已經追加到300億!所以這個案例讓我們知道所謂的環境議題跟國會是有相關的。

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民國92年的時候,民進黨又提出了非核家園推動法,但是那個時候因為大家沒有共識,所以沒有通過,變成一個懸案。今天要跟各位解釋的是,從憲法的角度來看,憲法到了民國88年的時候,增修條文才寫說:「經濟、科技的發展,跟環境發生衝突的時候,要兼籌並顧。」「兼籌並顧」這4個字是一個不確定的概念,沒有人知道是怎麼兼籌並顧。到了91年的時候,立法院對憲法所有的內涵有第一解釋權,把憲法的方針、原則變成條文,但是它假如解釋不妥當、違憲,大法官就有第二解釋權。所以立法院在民國92年的時候,制定了《環境基本法》,這個《環境基本法》裡面的內涵還是一個不確定概念,我們可以從內容看出來說當經濟發展、科技還有數位發展有「兼籌並顧」環境保護,但是它有一個但書,「…經濟、科技發展對環境有嚴重不良的影響,有危害之虞的話,要以環境保護為優先。…」這個東西還是不確定。環境保護優先怎麼辦呢?怎麼做呢?所以還是要靠立法權來決定。

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這裡從幾個案例看出來環保跟國會積極的關係。我們會知道這個會期末通過《溫室氣體減量及管理法》,結果一公布時,工總馬上反對,還有石化產業、石化工業也馬上反對,它們從經濟的角度,說:「會逼廠商外移,溫室氣體減量會造成我們整個產業經營不下去!」衝擊最大的大概是電子業的,還有造紙業、水泥業、鋼鐵業,它們都揚言要出走,這個對經濟的衝擊很大。另外我們知道雲林縣的縣長也積極地推動「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」,《地方制度法》可以訂自治條例,結果訂出來以後,中央政府說不可以,它牴觸了《空氣汙染防制法》,可能無效,因為地方自治條例牴觸中央法律者無效,所以地方政府跟中央政府也可能發生衝突。產業發生外移會影響到勞工的事業、權益,也會影響到消費者的權益,因為廠商為了要排放碳,要增加排碳的設備,這時增加的成本會轉嫁到消費者來,所以會影響到消費者的權益,講起來都是利益的衝突,這個時候只有國會介入才是唯一的辦法。

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那麼國會介入,我認為有三個理由,在情上面,它是一個協商民主的場所;在理上面是一個公共利益的協商者;在法的上面,它落實了法律保留原則,一個很重要的法律原則。所以我們先來跟各位分析一下:國會是協商民主的場所,因為我們的民主正當性,民意越高的時候,正當性越強,正當性越強的法案,反對者越少,大家會服從。

當然核四可能最後還會透過公投,公投就是更強的民意,在代議民主時代,還沒有公投以前,代議民主就是代表我們全民的公意志,所以這個時候,我們要有民主正當性最強的國會來通過,作為協商,國會也是種公共論壇,因為民眾會很直接地參與,我們有很多方法可以參與國會決策的構成,因此國會是介入環境保護所必要。第二個我也認為國會是一個公共利益的協調者,可以界定公共利益。因為公權力追求的就是公共利益,公共利益也是不確定的概念,沒有人知道公共利益是什麼東西,所以要界定公共利益的時候,困難度很高,每一個部會都有它的本位主義,所謂「公說公有理,婆說婆有理」,大家知道這個一般的道理。

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我以前擔任過文建會的法規委員,有一天文建會的主委邱坤良把我找去,他說樂生療養院已經暫定古蹟,根據《文資法》,暫定古蹟6個月,6個月完後就決定要不要指定,或者是廢掉這個暫訂,有兩條路:一個是有,一個是沒有,他把我找去,說:「我們是文資的機關,我們假如不能保護文化資產,那我們當什麼文建會!」他很執著,說樂生院可能要指定為古蹟,這是他的本意。我說暫緩一下,我到現場去看,後來去看完回來,我跟他報告說:「主委,你的公共利益當然是有道理,你說要保護古蹟是有道理,問題是公共利益不是只有你在決定。」新北市的政府為了都市更新,它們把機房搬到樂生院旁邊,還有捷運局的公共利益、捷運局的便利,捷運局它假如要更改路線的話,要花幾百億,還要拖延幾個月,這不符合公共利益。樂生院屬於衛生福利部管的,衛生福利部也有公共利益,它認為這些院民都是我們當時候為了防疫癩病(也就是痲瘋病),收容在這邊照顧,當然我們要照顧他們到終了!那個山坡地有一個四合院、三合院,是最好養老的地方,我們不能夠廢棄他們,所以衛福部也有公共利益!4個機關都有公共利益的解釋,都是對的,就本位主義都是對的,所以我跟邱坤良主委說:「最後一條路--盡速協商!公共利益不能百分之百由你界定,請你報告行政院長!」後來他就去報告,之後決定去協商,最後的答案是保留古蹟6成,拆掉4成,這就是公共利益。

公共利益是要經過一個協商、對話、修正的過程以後來界定才是公共利益。所有權「絕對」經過社會連帶思想,包括加上公共利益概念的介入以後,變成所有權是「相對性」的。所以政府會徵收人民的土地,甚至限制使用,對收益、處分都要限制。所以公共利益不是一個實質論,很多人說:「公共利益是什麼?」就是很多人很多人的利益,我們現在的新界定是「構成論」,也就是說雖然是很多人的利益,但是要經過一個相互影響的過程,所形成的理想整合狀態,這才是公共利益。這是最高行政法院判決理面寫出來的,不過寫出來以後還是不清楚,它說:「…經過相互影響過程所形成的一個理想整合狀態…」還是不清楚,還是不確定,所以我把它解讀為這個是一個「程序的問題」,就是要經過尊重相對的價值,不斷地衝擊、質疑才是發現真相的手段。最後有共識部分經過修正,才是公共利益。

公共利益不能說我百分之百你零,或者你百分之百我零,這個都是不對的,我們要尊重價值相對主義,在立法權最容易達成。立法權來自於不同的黨派,有不同的見解,很多人假裝真理存在,這是宗教家講的,但沒有真理,而是真相,比較接近真實。我們要經過一個步驟,去發現真實,我們在這個過程當中,要給所有提出意見的人都有平等的地位,平等地對待,對它的價值要尊重,這樣才可以解釋公共利益。所以公共利益我們把它解釋為「是一個過程途徑」、「是一個正當程序」,經過公共利益、經過資訊公開,平等的地位、討論、對話、溝通、妥協、讓步,還有不斷地質疑、修正,最後得出來的結果才是公共利益。

所以沒有說我的公共利益是百分之百你零,沒有那麼簡單,國會剛好是可以在中央、地方之間的協調的地位,在各種產業之間協調、也在國際間協調,你們知現在聯合國的《氣候變化綱要公約》(UNFCCC)裡面,碳的排放要減少多少,我們國內的產業衝擊怎麼辦?甚至要財政部給產業稅賦減免,那財政部跟經濟部、環保署的協調怎麼辦呢?還有跟國民之間的協調呢?這個是國會才有的能力。

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有一位哈佛大學政治系的丹尼爾教授,103年12月為了環保給付的問題到台灣來,他曾經講過這句話我覺得很有意義,他說:「在民主多元的社會裡,goal(目標)通常是有衝突的,所以先下定目標是不太對的,要先用公正的程序才是改革的答案。」「公正」跟我剛剛講的公共利益的界定、程序過程一樣,不能先訂目標,要經過這個過程的調和,才有適當的答案。我們知道最近有一個爭議,我以前的老闆胡志強有一天見到郝龍斌市長,問郝龍斌市長說:「你為什麼把大巨蛋蓋在最繁榮的地帶啊?你好歹是留學生回來的,你知道每一個國家把大巨蛋蓋在繁榮的交通地帶,逃生有問題啊!」郝龍斌市長說:「不是我決定的啦!是上一任就決定了!」所以沒有經過一個公正的程序就是先有目標,問題就是,我們會不擇手段來達成這個目標,最後多出來的就是盲點。所以界定公共利益就需要有質疑的步驟,使他盲點減少。我看過一個報導,看過一本書說林清玄(不是林青霞,他曾經寫禪宗的書),有一段寫到:他以前是《中國時報》的記者,他有一次去採訪一個大竊盜案,他觀察到小偷思想細密又勇敢,而且竊取手法獨特,因此寫了一個特稿,他說這個小偷假如不當小偷,換別的工作也會成功。後來這個小偷那天有看到《中國時報》的報導,警覺說:「我為什麼會有這個盲點呢?我做什麼都可以成功,為什麼要當小偷呢?我這個聰明才智為什麼要當小偷呢?」後來他改過自新,去經營餐旅業,結果後來有20家連鎖店。20年後林清玄曾經去他的餐館用餐,結果不期而遇,他才跟他提到20年前我沒有發現盲點,是你幫我點出。所以人都有盲點,公共政策也有很多盲點啊!我現在是健保署的法規委員,健保署曾經要討台北市的欠費幾百億,那時是馬總統在當市長的時候欠的,後來健保署提起大法官解釋贏了,最高法院的民事訴訟也贏了,但是拿不到錢,後來郝龍斌時代也沒辦法還。在法規會我跟他們說:「這個是公共利益與公共利益的對抗,這是協商的問題,而不是訴訟,訴訟解決不了,法官解決不了公共利益。」台北市市政府欠了健保費分擔款,這是公共利益,健保署要拿回來,為了健保的資源分配,也是公共利益,這是公共利益跟公共利益的打架,而不是對錯的問題,是公共利益的協調。後來健保署去跟馬總統追討,現在已經分期付款回到健保署,他們原來是打官司的,但是打完官司也拿不到錢,因為他們查封台北市的土地,台北市的土地沒人敢標,因為標了你要去蓋房子,此時台北市政府還是有建管、核准的權利,拿到這筆土地蓋房子也過不了。所以台北市就取得有利地位,所以還是要靠協商。

[23:46]
第三個就是法律保留,在法的層面,國會有保留的權利,最近發生的爭議是美國牛肉進口。為什麼要法律保留,很多人聽不懂,有一天衛生福利部的法規委員打電話給我說,公告美國牛肉進口是給老百姓好處,行政院想贊成,立法院那邊說不行,因為對美國牛肉的進口,要求特定部位不能來,還要標示這是美國、紐西蘭、澳洲牛肉,這個標示就是一種自由權利的侵害,所以必須要有法律保留,要保留在國會決定,不是行政院決定。

我以前到立法院的時候,也發生另外一件事情,叫做「3000塊的老人津貼」,阿扁總統當選以後,除了廢止核四,他要發老人津貼3000塊,3000塊是一個福利行政,是給老百姓的,不是侵害的,但是它侵害到國家的財政,一年發出去要300億,我們當時後在法治局就反對,說不行,為什麼?因為至少要有排富條款,排富條款就要國會決定,平等權的決定是國會,所以他們才送法案,後來原住民要差10歲,原住民50歲。

所以法律保留是很重要的概念,對人民的權利侵害、對廠商處罰、使用者付費,對汙染的取締,很多糾紛的處理都是要法律,所以為什麼立法院要經常不斷地修正法案呢?因為立法以後就要執行,執行者就是行政院,所以國會跟立法行政權當然是息息相關,而法律案當然是最好形式的表現,但是有種法律是把政策寫在預算案,預算案根據大法官的解釋叫「測試性的法律」,為什麼?他每年來一次、每年來一次,所以以前核四,國民黨政府沒有把它寫進法律案,後來大法官520也說這是個別性法律,立法院可以立「核四正常興建條例」, 為了一件小事情立法很多啊,「樂生療養院補償條例」也是通過了,很多為了小事情訂個法,那就每年搞一次。預算案就是很麻煩啊!預算案也是一個政策,他短期,什麼叫「測試性」?就是一年一度、一年一度,一次就用完,明年還要再重來,法律是永續的,法律是永遠…要廢止它很困難,所以國民黨政府當年失掉一個機會,沒有把預算案改成法律案。當然也可以像宜蘭縣政府用自治條例做為形式表現,不過立法的時候要適時制定或者是修正,這叫事實性原則,不能太快也不能太慢,太快的話,預測不準;太慢的話,病入膏肓,法律都是有徵兆出現的時候就要立法,所以環保的法律一定是人民最了解,馬上要督促立法,或者行政院要提出草案。我們現在很多環保的問題,例如電動車、綠建築、雨水回收、防治光害等等。本來新北市要制定《防治光害管理自治條例》,還有寺廟裡面民間信仰的燒紙錢,現在行天宮已經發現,燒紙錢燒太多,結果員工都得癌症、生病。因為碳裡面有化學物質。到底台灣的拜拜是不是造成汙染,損害,必須要趕快解決!所以這些都可以授權給行政院去做其他的措施,不是只有處罰,也可以補助,或者是有一種授權條款給行政院處理,這個國會就可以做。

法規的解釋當然重要,我們知道立法院通過法條以後就脫離立法院了,立法院能不能把法案拿來解釋,說哪一條那句話是什麼意思?不行,除非在法條裡面解釋,法律通過以後行政院有第一解釋權,大法官釋字第2號就說行政院可以先自行解釋管轄的法規,假如有爭議才統一由大法官解釋。所以說行政院也要積極地去介入環保法規的解釋,因為有很多不確定的概念,條文有不確定甚至有漏洞,這個誰要填補?所以法律解釋也可以訂施行細則、法規命令,還有一種最簡單的就是用解釋令。

國會運作當然是代議民主,國會議員不管是哪一個地方當選都代表全部國民,大家要有這個概念喔,因為國會議員選舉有選區,但是代議民主使它沒有選區的概念,你不管澎湖、台東、花蓮或原住民選區選出來的立法委員通通代表全國人民,都可以利用委員的力量幫忙解決問題,還有政策規劃、有監督權、利益整合,立法權就是一個合意制的機關,是集體的責任。國會當然有政治性,是一個利益的整合,具有主動性,會主動提案,所以可以透過立法委員主動提案,委員是主觀的,所以要透過溝通、協調,有立法的體例,然後過程是公開的,國會是一個自己管自己,自立性很強的一個機構,所以拜託立法委員提案的好處是他會逼行政部門提出對案,這個是督促立委立法的好處。

國會當然要溝通,立法院溝通的時候有兩個機構很重要,一個是常設委員會,我們常設委員會是一個議會機關,國外很多國家把委員會當作最重要的機關。然後黨團協商也很重要,這兩個步驟使立法委員能夠負政策責任,讓黨團能負集體的責任。一般民眾參與國會有幾個方法,包括資訊公開、到立法院遊說,遊說是一個政黨的管道,可以請願、參加公聽會,可以提案。

[32:31]
最後因為時間的關係,我認為環境的立法是在防止破壞環境,我們對破壞者加以處罰,還有公害的糾紛處理,這些都是公共利益的糾紛,孰是孰非爭議很大,這個時候國會從情、理、法來看,都是最好的場所、最好的機構,社會上有環保議題的時候,馬上就要即時地反應到國會去,使這個能夠經過立委的討論、經過委員會的協商、黨團的協商以後做成法案,具體地回應,使公共利益能夠很快的界定,而正當性提高,環境品質就可以提高很多,以上我的分享,請各位指教!

[33:44]
主持人:非常謝謝羅老師!難得利用這個機會來請教我們國內立法技術的權威,可不可以利用這個時間請教一下羅老師,你剛剛講立法院是一個協商民主的場合,環境的保護有時候又有很多的面向,可不可以請教你,因為你在立法院一段時間,環境這種公共利益真的能夠透過國會這樣協商的場合得到保護嗎?

主講者:我個人的淺見還是要透過國會的改革,我們真的把立法權偏重在質詢方面,所以浪費很多時間,國外的機制是重在公聽會,公聽會是一個聽取外界的機制,台灣立法院的公聽會反而是應付式的,所以就要從制度面去改革,使各種代表的團體可以參與公聽會的機制,在公聽會裡面表現意見,做為立法基礎。

然後委員會本身要改革,使委員本身有集體責任,現在台灣的委員會裡,立法委員是跑來跑去的,在國外是不能跑的,在環境衛生委員會裡面,就是在環境衛生委員會裡面專任,不能跑到內政去,否則會浪費很多時間,沒有辦法充分地溝通討論,一個委員給10分鐘,講完就跑掉。國外的委員不只10分鐘,他可以講很久,講幾個小時,可以跟官員、立案團體當政員,政員來談改革,另外當然我們可以跟行政院講違法、失職或什麼其他,也可以立法調查,大法官585號已經有授予立法院調查權,現在還是沒辦法執行。監察院假如跟立法院沒有整合的話,就像分割小孩…連體嬰那樣,各少了一半,所以立法院要發動這個調查權不行,如果有調查權的話,立法院就可以舉行聽證,不是只有公聽會,更進一步有個案的決定,有聽證的話,效率更高,而公聽會指是廣泛地聽取意見,像這個制度的改革進行後,協商民主就會產生。

主持人:非常感謝羅老師剛剛講「國會改革」,這個名詞我們已經很久沒聽到了,我們現在知道國會要選舉。老師很語重心長,我想這條路對台灣來講,還是滿漫長的。我們非常感謝羅老師撥空來跟我們分享,我希望下次我們還有很多機會跟你請教,謝謝!

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