立法委員與環境-邱文彥

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2015-12-07發佈
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講者介紹

邱文彥委員曾任環保署副署長,同時也是國立海洋大學的教授,擁有環境科學專業背景的邱委員,提出的環境法案主要是專法或專章,很少隨社會事件起舞修法。長期從事濕地保育工作的邱委員進入國會後,跨黨派聯合田秋堇、張曉風、林淑芬等幾位委員推動濕地法案,難得一見的四黨共同提案,讓濕地保育法得以在提案一年後就順利通過,在「零淨損失與明智利用」原則下,讓濕地保育工作可長可久。 
邱文彥委員專長為環境規劃與管理,尤其關注於海洋政策、海岸管理、濕地保育、海域觀光遊憩、海洋文化資產、環境影響評估與環境法等領域,在其逾二十五年專業生涯中,擔任過環保署政務副署長、總統府「國土保育及開發諮詢委員會」、行政院「國家永續發展委員會」及「海洋事務推動委員會」等委員。他熱心公益,曾負責「濕地保護聯盟」和「海洋污染防治協會」等民間團體工作,並積極參與APEC及UNFCCC等國際事務。自2012年擔任立法委員迄今,已起草並通過濕地保育法、海岸管理法、博物館法、溫室氣體減量及管理法、海洋委員會組織四法及森林法修正案等重大的全新制定與專章修正法案。

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影片介紹

邱委員擔任立委不到四年,已經成功推動環境教育法、濕地保育法、海岸管理法、森林法、海洋四法等重要環境立法,其中不乏在立法院塵封十幾年的陳年法案。邱委員的成功絕非偶然,除了憑藉他擁有海洋科學、都市計畫的專業背景,以及曾任環保署政務次長的實務經驗外,如果沒有對環保事業的熱心熱情,恐怕難以完成如此艱鉅的任務。

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文稿

大家好,今天我先想從立法委員的角度來看待環境問題,從環境問題的解決,以及這個環境法律的制定有與淺見來提供大家做一個參考,也請大家多多指教。

[00:35]
我是第8屆的不分區立法委員,也在國立臺灣海洋大學擔任海洋事務與資源管理研究所的所長,也是教授,現在是借調到立法院來,過去是學都市計畫的,也有在美國留學的經驗,當時會去美國留學主要是想出國留學見識國外的發展。

「環境議題」是我關注的項目,可是那時候經費非常的困難、家裡也沒錢,所以我就考了教育部的公費留考。民國72年的時候,跟葉俊榮教授同時考上《環境保護法》這個學門到美國賓州大學去學習,快要畢業的時候,我看到《中央日報》的一則廣告,國立中山大學需要一個有規劃及環境的背景的教授,因緣際會我就去投送了我的簡歷,也很幸運的被錄取了!所以就這樣子,我到了中山大學的海洋環境系去當副教授,也就從此跳海了!

大家可以了解從一個都市計劃到海洋相關的法令、政策、治理其實是一個非常漫長的過程,但是這些過程也給了我非常好的經驗,經過14年(我在中山大學教了14年),我到了海洋大學,因為我住臺北,這樣來來回回,臺北到高雄這段過程其實所花費的時間、精力都非常龐大,所以最後我決定回到臺北來,那麼也是到了國立臺灣海洋大學(基隆)擔任3年的教職之後,被借調到環保署,當環保署的政務副署長將近4年的時間,在2012年,再借調到立法院來,所以一共借調8年,如果沒有其他意外的話,這是我的第1任立法委員,也可能是最後一任立法委員,那麼這段過程,我就一些經驗來教大家。

[03:29]
我想今天主辦單位希望我從環境議題跟國會議題來做討論,其實剛才很多的討論都是關注到環境正義。從苗栗的大埔事件,他的Slogan的標語,特別提到了:「今天拆大埔,明天拆政府。」所以你可以理解到民間的團體是多麼的憤怒!一個政府的施政或者是立法,是環境的正義、土地的正義,這是非常非常重要,當然這中間過程,對於比如說土地徵收上、程序上的正義也都是要去關注的,從相關的議題來看,都是值得我們省思;另外臺東的美麗灣爭議,在我們後來的環境立法裡面變成非常重要的角色,不但是對於景觀的立法,或者是海岸的立法,我們怎麼樣去保護重要的景觀地區?怎麼樣保護原住民的傳統領域等等?都給我們立法者一些非常大的省思。

[05:00]
我最近也了解到一些議題非常受到大家的關注,例如南投縣的集集,還包括臺南的玉井,這些行道樹被修剪了以後,簡直像剃了頭一樣,當然我們可以看到有很多的護樹團體,就像前不久,松山菸廠事件,有很多護樹團體爬到樹上去,極力地保護這個樹木,這些精神讓我們非常感佩,也讓我們理解到今天樹木保護,在國內的法治到底夠還是不夠?我們也知道有《森林法》,但是《森林法》主要的重點是在山上面,所以大家可以理解平地的樹木怎麼保護?所以我們就認為說這個部分應該要多加關注。

當然我們也看到最近有時候的統計,國內五都的國賠事件,因為樹倒下來砸死了人或車子,甚至中華電信的工程車都被砸壞了!這些問題即便是在沒有颱風的季節也都造成傷害,所以我們是認為說樹木保護應該要重新開始,建立專業人員的制度,也因為這些相關的事件促成了我們對環境的立法。

[06:39]
當然過去我也擔任過臺灣濕地保護聯盟的理事長,我們非常關注臺灣的濕地,包括像現在我們看到圖片上面河川的汙染,有些來自於非常多的魚苗、蝦、鴨等的死亡,臺灣的河川汙染其實不是大家關注的問題,更應該讓我們省思的是很多的濕地,像是河川也是濕地、農田也是濕地、水庫也是濕地,包括海岸的一些潮澗帶、紅樹林都是濕地。

我還記得1995年的時候,我曾經起草搶救臺灣濕地的宣言,那時候我用了一句話,叫做「妾身未明」,為什麼叫妾身未明?因為在那個時候,我們對濕地管理完全沒有一個主管機關願意承擔,我們非常痛心的、也非常急切的希望說我們能夠把濕地的問題法制化。當然經過18年的努力,最後等下我會跟各位報告,我們慢慢的建立了濕地的相關法制;我也擔任過行政院的國家永續發展委員會的委員,在那個任期當中,我提出了臺灣的濕地應該進行普查,也要分級、分區的去做一些管理,還包括珊瑚礁,所以這些的構想全部列入了行政院的國家永續會的永續發展行動計畫裡面,也就促成了我們後來會有75處濕地、82處國家濕地的保護,逐步建立我們國家濕地的體制。除此之外,我們也知道全國每年會有一次珊瑚礁的總體檢。所以這些都是我們無數的志工共同努力的成果。

[08:50]
那我現在從立法院的角色裡頭來跟各位報告立法委員怎麼樣去處理環境的議題,或許對未來有參考的價值。當然,我更希望說透過今天的討論,所有的民眾都能夠共同來關心環境的議題。

首先我提的一個案例就是「搶救屏東縣萬巒鄉五溝水湧泉濕地」。我的老家在屏東,五溝村剛好跟我有非常密切的淵源,我的母親就是五溝村的人,所以當然對那邊的生態環境、人文特色等等非常的了解,但是人親、土親,更重要的是說我們怎麼樣結合在地的力量來保護我們這些生態環境。五溝村算是一個縮影,對此我第一個動作是這樣子:在2012年的02月02日,也就是第8屆的立法委員02月01日報到的第二天,我們就開始展開跨黨派的一個公聽會來就濕地的議題做討論、慢慢建立一個制度,各位在圖片上可以看到,有親民黨的張曉風女士(委員),以及今天來到現場的民進黨田秋堇委員,當時都是我們同時舉辦搶救濕地公聽會的夥伴,這個公聽會當時在立法院裡面,甚至是在我們國民黨團裡面,還有一種說法是說:「這些委員都是菜鳥立委,並不太了解環境的議題或者是立法院的運作。」

[10:50]
但是我一直真心相信,民生、環保的問題應該不分藍綠,應該是從更永續的觀點。所以永續發展是很重要的概念:我們都講生態的、環境的、經濟的三環,但是聯合國的教科文組織UNESCO,曾經把這個定義擴大,擴大的兩個部分:一個叫叫做「文化的多樣性」,文化怎麼樣去保存?這是非常重要的;但是更重要的一個叫做「政治的永續性」,意思就是說我們的法治、環境議題、民生問題應該要有政商的延續性,而不應該是改朝換代、隨著政黨的輪替而全盤推翻。所以就是聯合國教科文組織非常強調的一點,那我當然希望以這個方式來說服我們其他委員的支持,所以算是一個菜鳥立委的起手式。

[11:55]
那當然這次的活動非常重要就是必須跟國際上的活動配合,為什麼選02月02日?因為02月02日是聯合國國際濕地公約(Ramsar Convention)的重要日子,叫做世界濕地日。所以跟國際上的倡議、國際上的活動共同結合的時候,在社會上的迴響可能會更大一點,我想這是在時間的掌握上面非常重要的一環。

我們之後也到地方上做了一個會勘,跟民間團體來做交流,因為這個地方為什麼產生爭議?這是因為那個地方進行排水工程,結果把原來非常自然的河川全部變成水泥化,我想在臺灣這是舉目皆是,所以這個事件讓我們有很深反思,也就促成後來《濕地保育法》的制定。

[12:38]
這些法案的一些制定大家可以了解他是一個動態的過程,我一直認為說這不但是社會互動的過程,立法院裡面其實應該要多多的去討論,所以我們採取的方法不但是有一個跨黨派的公聽會之後,我現在有很多法案的推動大概都是用這種模式,什麼樣的模式呢?就是我們希望跨黨派的這些委員都能夠一起討論,尤其是立法委員要排這個議程,其實大家都知道現在擱在立法院的法案,我想可能是成百上千的,這麼多的法案你怎麼樣在很短的時效裡面去處理完?我點都是我們必須要去有所準備的。

我們的方式是怎麼樣?第一個,我們大體討論報告的時候,上了檯面之後,我們立刻組成專案小組,請提案的委員、行政院的相關單位,還有包括各個辦公室,很多的法案助理、很多的學者專家我們都共同參與。各位可以從圖片上看到:我們有民進黨林淑芬委員、有張曉風委員,還有本人,那當然還包括環境法案著名的律師,像詹順貴律師夫婦;那還有包括我們所有的委員相關的法案助理,還有官員…等等,一起來討論。

[14:38]
等我們把這些版本都整合完之後,我們再回到委員會大概半天、一天就結束了、就送出委員會了!我想這個方式是比較能整合到各方的意見,也比較能夠充分的討論法案精神、內涵,我想這是一個不錯的方式。也因為這樣子,我們可以跟民間單位做充分的溝通,例如:濕地大家馬上就想到潮間帶,臺灣的潮間帶都是做什麼使用?養蚵仔、養牡蠣,所以漁民非常關心你這這個濕地劃定保護區之後,是不是會影響到我們漁民作業的權利?這點我們必須要讓他們完全放心,所以當面的溝通其實是非常重要,經過我們大家共同努力,所有委員、各個辦公室努力的促成,我們終於制定了《濕地保育法》。

《濕地保育法》很重要的一個內涵就是明智利用、就是聯合國所提到的wise use,什麼叫做智慧、明智的利用?事實上就是永續的利用,那我們的後續、世世代代能夠還享有這個機會、享有這個權利,我想這是非常重要的。

我舉一個例子:我小時候住屏東老家,那時我們小時候,我想很多朋友們都應該有這種經驗,我們都拿畚箕在河邊盛一盛,一馬上就撈到魚、蝦、貝類…等等,可是我現在到我的小孩回去了!我看不到河川,為什麼?加蓋了,要不然就是河川變成黑色的、乾涸了,這是非常可惜的,我們擁有過去這種享樂、這種環境、這種機會,可是我們的下一代沒有,這就是不永續。所以我們很希望說將來的濕地是永續的、是明智的。

[16:22]
那另外一方面,濕地保育法有很重要的一個概念叫做「零損失」,意思就是說你今天破壞完一公頃濕地,請你也造回一公頃以上的濕地,讓我們濕地的總數是不變的,在美國、加拿大他都是用這種概念。各位可以看到為什麼我們要保障農民、漁民、鹽業跟建物的一些重來使用,特別是在合法的使用,當然一方面是信賴保護原則;一方面是建立互信的基礎,所以經過我們不斷的跟漁民、權益關係人的溝通之後,大家也都同意了!所以《濕地保育法》才能夠順利的立法,當然這裡面一點很重要的,就是國際級、國家級和地方級的分級管理制度。

但《濕地法》其實最精采的部分應該是他的核心作法,第一個我們是應該優先保護重要的濕地、自然的濕地,所以應該是迴避,如果你沒辦法迴避,就要減少它的衝擊、減少它的面積,再來就是說你非得用到這塊濕地,請你在別的地方、附近或者是在流域、共同的生態區域裡面重新再創造一塊濕地,這個叫做「異地補償」,如果這些相關的辦法都失效的時候,我們採取一些生態的工法,讓這個生態樣、生態像、生物的多樣性能夠增加,這個叫做「生態補償」,所以它只有四部曲,這種方式來讓濕地能夠發揮它的生態功能、能夠保存的更好,我想這是《濕地保育法》很重要的概念。

[18:42]
那也就是說這個概念其實它有些政策意涵,這個圖片的左邊是1995年的我,大家可以看到我當時是得了加拿大的研究獎到了Nova Scotia(就是新蘇格蘭省),我們去看了人工濕地,它就像是一個溫室一樣,各位可以看到我背後是一筒筒的植物,這植物裡面都是汙水,就是周邊80戶人家的生活用水都跑到這裡來處理,你可以看到右邊的圖,筒子裡面還在冒泡泡,可是在經過一系列的人工處理之後,我們估計可以將有機物質去掉80~90%,這個概念我們運用在哪裡?運用到陽明山的竹子湖,大家知道陽金公路跟竹子湖路中間有個警察局,警察局對面有個小濕地,曾經做過相關的研究,我們認為人工濕地的發展可以協助汙水的處理,所以這種概念的推動從這圖上可以看到,本來是很髒的水,我左上角的這個杯子就變得很乾淨,所以它的成效非常的明顯,因為這種觀念的推動,我們在淡水河,你可以看到浮洲濕地,這些的概念很多的人工濕地都滿慢慢的創建出來,但是我們也有很大的一個挑戰,比如說桃園的航空城,桃園的埤塘在清朝的時候是將近上萬個,現在只剩下一、兩千個,未來這個航空城計畫推動以後,這些濕地怎麼保護?這些埤塘、水圳怎麼保護?這是一個很重大的挑戰,可是我們並沒有看到,因為在我的想像裡面,桃園埤塘或者是桃園航空城,除了這些航空設施外,它周邊的這些社區可不可以變成水岸住宅?營造一個人與水、人與濕地共生的環境,我覺得這是值得我們思考,但是我似乎沒有看到這樣的概念在推展,因為我們會有碰到許多問題,或許未來繼續的挑戰。

[21:03]
《海岸管理法》也是一個重點。《海岸管理法》是我們在去年通過的一個法案,這個法案裡面其實它有三個功能,第一個就是生態環境的保護;的二個就是因為氣候變遷的影響造成海平面上升,所以對海岸災害的預防,還有海岸地區有很多不同的使用,怎麼樣讓他永續下去這是非常重要的。但是《海岸法》畢竟還是有一定的範圍,因為它陸上有部分叫做「濱海陸地」,但是海上面試只到3海哩或者水深30公尺的地方,超過這些地方的話,我們沒有法源的依據,沒有好好一個藍色國土規畫的依據,所以等下我會回來再做一些補充。我們先談的這個《海岸法》延宕的過程,因為我在中山大學就覺得一門課就是談海岸管理,但是大家知道,我當時從美國回來的時候,民國80年我進營建署,我就說:「可不可以給我一本《海岸法草案》?」結果官員跟我講說:「這是國家機密,不能給你,等立法院通過以後再給你。」還好我沒等,等了以後就等了四分之一個世紀(25年),從起草到最後通過將近是25年,那我在立法院也是提出自己的版本,因為我覺得臺灣四面環海,海岸管理非常非常的重要,過去是戒嚴,可是一解嚴的時候,所有的不同使用就相互競爭,對海岸的發展過去有保護的地方反而保護的比較好。

[22:33]
比如說金門、馬祖,你看看那些濕地非常的好。但是一開放之後可能就失去,所以我想這點是非常重要的。當然,為什麼會延宕?這裡面有一點我認為非常的重要,大家看到法義已然稍稍做了誤解,比如說第12條第1款裡面特別提到說:「海岸地區如果有下列情況之一者,我們畫為一級保護區。」這個一級保護區行政院的院版怎麼寫?重要水產資源地區,那漁民一聽,那不就是我捕魚的地方嗎?所以就全力反對,因此過去我們跟漁民的溝通就變的很困難,後來我的版本裡面,我就把它改成「漁業資源的培育地區」,意思就是說我們這些水產地區是對那些魚苗產卵的地區、覓食的地區去讓他保護,等牠長大的時候,牠游出區,這個叫做海洋保護區的外溢效果,溢出去、游出去之後,漁民在外面抓魚,他永遠都有魚抓,所以這概念完全不一樣對不對?當然我們最後討論的結果是參考了農委會的意見,我們法律的用詞叫做「重要水準資源保育地區」是用這種概念,所以我覺得這個法義的說明很重要,你如果讓權益關係人沒辦法了解的時候,它立刻就變成一個阻力。我們應該怎麼樣讓這個法義疏通、做的更清楚?這是我們一起要努力的地方。那另外一個很明顯的例子,《海岸法》擺在立法院只有一個版本,就是行政院版,行政院的版本只有唯一一個版本的時候,很少委員會拿過來討論,所以它經常就是一屆過了一屆,每一屆過了以後就是送回去行政院,逾期不續審,所以就產生很大的問題,所以我們後來的經驗是怎麼樣?鼓勵每一個黨團、有興趣的委員各提版本,這樣子我們所有的版本一起討論,因為大家都有Credit、都有業績,這樣子立法的動機會更大。

[26:21]
那美麗灣跟藻礁的一個問題,大家也可以看到。因為美麗灣在一個傳統的原住民領域裡面,你可以看到這個地方蓋了一個那麼突兀的建築,尤其是我們現在的河邊、海邊常常會看到水岸第一排賣得很好,可是你可能阻擋後面的視線對不對?你可以看到我們過去九份、金瓜石,每一家都蓋三層樓、每一家都可以看到海,我們認為說景觀是一個權利、是一個環境權,應該要去給他保障,所以才會有這個條文的出現,所以這個條文可以講說是一個反應了大家對解決美麗灣事件的一個期待。那海岸管理裡面,其實有很多有意思的管理原則,比如說臺灣產生了很多藻礁的問題,沙洲、沙丘的問題,因為在南部還有飆沙對不對?車子還飆沙,這其實是對生態環境是非常不利的。當然我們對於原住民的保護,特別是他們傳統領域、聚落倫理的保護,我想這個部分的文字裡面,大概是我們現行的法律裡面寫的比較特別的。

《森林法》我們剛才已經提過,為了解決平地樹木的保護,我們希望應該有個普查,對於需要受到保護的樹木應該公告,例如各位如果出國到日本,可以看到有所謂「新日本名木百選」,著名的樹木選一百個,甚至每一個都市都是這樣,那麼當然這些公告的樹木是不可以隨便移植、修剪,那麼我們也希望將來逐步建立專業人員,不管是叫技師,或者是技術師。

我們還有一些尚待審查的法案,包括《國土計畫法》,因為馬總統提到說:「樹立《國土法》是我們莊嚴的承諾。」我不確定他現在還記不記得?還是只有我記得?但是我們很希望包括《景觀法》、《海域管理法》、水下文化資產…等等,都希望能夠建立完整的國土立法。因為我剛剛提到國土立法其實還有很多的相關機關,希望將來是個從流域、從一個整體的觀點、從一個海陸共識的觀點來看待我們的國土。

[27:20]
那黃金十年國家願景其實提出了一個問題,這就是我為什麼又提出了一個《海域法》,因為我剛剛提過《海岸法》只管到3海哩,3海哩到12海哩這個國土是沒有規劃的,各位猜猜看這張圖裡面有幾架風機?48架。你想想看千架風機在海上是什麼景觀?可能福爾摩沙將來從海上一看臺灣都是風機。所以我們認為說他應該是有個藍色國土規畫,你看中國大陸有《海域使用管理法》、紐西蘭有《海洋跟海岸的地區法》,所以我們認為說法案的形成對臺灣是不斷的社會互動過程,回應了社會的重大事件,可能是有先知先覺者,提出了一些看法。但是環境的倡議也是非常重要,行政院通常都問你說:「有沒有單獨立法的必要?」我覺得我們不管是在行政或立法,其實是非常重要,美國憲法第14條修正案有一個基本的原則就是正當的程序(Due process),還有一個叫做合理的補償(just compensation),所以我們談到環境正義、土地的正義,或其他行政程序的正義,都應該要堅守這個原則,那麼以前的經驗讓我們了解到跨黨派的合作,還有一個整合的觀點,從國土的整合觀點、海陸共識的觀點、流域上中下游整合的觀點非常重要;法義的釐清也是我們應該要關注的;那麼傾聽民意當然都是一個很重要的溝通基礎。但是審議的時間怎麼樣處理?比如說要不要入法?像這次《溫室氣體減量與管理法》,要不要把國家的減量目標放進去就產生很大爭議,但是我們是認為說有必要,一方面是對外宣示,但是我們也留了一些相當的彈性。另外加入說明是一種處理方式,還有一個就是附帶決議。比如說《海岸法》我們曾經有附帶決議,委員之間為了那幾個字應詳加斟酌、審慎納入,或者是妥適納入,就搞了四個小時,所以你想想看這個協調、整合是非常不容易的。

[29:36]
好,我想時間的關係,我必須做一個收尾。有人說政客是為了下次的選舉、政治家是為了後續世世代代,有一位立法委員問我們一位行政院長:「你是政客還是政治家?」結果他答覆是政客,當然我們也不需要去特別的標榜,因為大家都是從事政治、專業的服務,我們也希望立法委員不單是專注於他的工作,我們也更希望立法委員是未來公眾利益和國家未來永續發展不眠的看守者,謝謝大家!

[30:27]
主持人:非常謝謝邱委員娓娓道來他在這段時間實際上參與或者是帶領修法、立法重要的過程,深受感動,因為我們一個會期能夠出產這麼多的環境法案其實是相當不容易的,我相信背後有非常多立法委員,包刮我們邱委員的貢獻在裡面,那麼很難得的機會我想請教一下,因為剛剛你第一頁就有提到土地正義;最後一頁以看守我們永續發展來自許,那我就從這兩個切入。您覺得您心目當中的環境正義是什麼?你自己的這種永續發展又是什麼?

邱委員:我想從永續發展的角度,我們的發展不應該影響後續世世代代,所以世代正義應該是環境正義非常重要的一環,當然環境正義所談的東西就是我們使用自然資源、使用環境的空間…等等,都應該不分族群、不分國籍、不分藍綠…等等,所有的利益關係人都應該公平對待,我想這點不管是從永續發展的概念,或者是說人權兩公約,其實都是有這種概念。我是希望說就像我剛剛提到的,美國的憲法第14條修正案,程序的正義非常重要,我們必須立法、施政應該有一個重是我們程序的正義,當然更重要的,即使是有損害,也應該要有合理的補償,這是《環境法》裡的基本的原則,或許可以給我們大家做參考。

[32:25]
主持人:那永續發展呢?
邱委員:永續發展就像我剛剛在報告裡面,永續發展我們都講說:「環境要能夠承載、要能夠永續下去;經濟能夠綠色、能夠持續下去,但是社會的公平正義也能夠兼顧。」可是我剛剛也特別提到,聯合國的教科文組織他也提到說:「文化的多樣性非常重要。」特別是大部分臺灣很多的達悟族、很多的原住民,都傳承智慧,非常精采,這些都是國家非常重要的文化資產,我們應該要去重視它,它也可能是因為透過世世代代、千百年來,他生活經驗的累積,所以產生了環境智慧,我們應該要去作好好的保護。最後一個我更期待的就是今天我們討論的一個重點:希望環保議題是不分藍綠,我們任何一個政黨執政,我們也希望臺灣能夠永續下去、能夠更為美好。

主持人:非常謝謝邱委員的分享,因為我們今天特別麻煩邱委員當我們的主題講者,因為他當過行政院環保署的政務副署長,又當過立法委員,非常特殊的經歷,所以下午在期待他精采的分享,在這裡我們先謝謝邱委員。
邱委員:謝謝大家。

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