側翼突圍,加入新氣候公約的民間觀點-宋承恩

宋承恩
2015-11-25發佈
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講者介紹

自台大法學院取得法學士與法律碩士之後,赴英國牛津大學取得歐洲法與比較法法學碩士,現為該校博士候選人。2006年至今,以法律顧問的身份,參與多項我國加入區域性漁業管理組織與聯合國糧農組織下協議的談判,對國際經貿法、國際環境法亦有涉獵。著有討論國際漁業法、台灣國際組織參與、國際爭端解決、東海及南海爭端的期刊論文、研討會論文、報章文章。

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影片介紹

我國自1995年起,便以台灣工業技術研究院之名義以「非政府組織」的身分參與UNFCCC,許多外交、國際法領域的專家學者不滿現狀,希望台灣能用更有影響力,或更能代表主權的方式加入,例如透過WHA觀察員身分爭取成為UNFCCC觀察員,或參考漁業協定前例,以「漁業實體」等方式作為依據,正式加入UNFCCC。

從專家學者提出的多項建議可以看出,民間對於我國如何加入UNFCCC有所期待。目前正值UNFCCC換約之際,專家學者如何看待這個難得的契機,將提出什麼樣獨特的加入策略與建議?

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文稿

大家好,當我接到主辦單位環境品質基金會的邀請,來參與這個論壇的時候,我沒有想非常久就答應了,因為他告訴我們說我是要用基進側翼,是用民間的觀點來做側翼的突圍,那我想說,太好了,除了說我可以在今天有這個機會跟大家分享我的一些想法以外,我可以不負責任的來批評政府,因為我們現在都比較相信民間的觀點而不相信政府的觀點。但是我剛剛聽了兩位長官的演講,我覺得我們公部門的同仁、長官都非常的辛苦,我想我們對於面對這樣的一個問題,我們是不分民間也不分官方。
﹝01:00﹞
我們今天講的主要有四個,第一個,我希望跟各位談一下說UNFCCC它的特性是什麼?台灣目前在氣候變遷所處理的議題特別是減排的方面,我們現在遇到的是怎麼樣的問題?我們國際參與的困難在哪邊?以及我們現在既有的一些國際參與模式是什麼?UNFCCC是一個非常特殊的國際機制,議題是非常全面的,在公約起頭就主張這是關於人類的活動。我們發現不管是食、衣、住、行在各個方面,都有牽涉到碳排放或是溫室氣體的排放,比如說你吃的,包括畜牧業,你用的,石化工業的產出,我們行,交通的使用,我們每天有累積很多很多的碳足跡,所以UNFCCC就說人類的活動,全面性的影響到溫室氣體的排放以及大氣溫度的增加。除了人類的排放活動以外,也牽涉到一些自然的體系,比如說海洋、森林,它是可以吸收溫室氣體的,所以它是一個氣體庫或是一個氣體匯。要整體的來考慮這樣的情形,所以有時候我們不是只考慮怎麼樣把排放給減掉,在比如說如何復育更多的森林,讓它可以吸收溫室氣體,所以整個議題是全面的。第二個,一個很大的特點是他的處理機制是彈性的,特別引進經濟的工具,也就是說我們不是一味的要求某個工廠只能排多少、必須要從在什麼樣時間內把排放減到什麼樣的程度。我們並不是只看減排的問題,我們要看說怎麼樣透過一些經濟工具的安排,讓他可以更有彈性的來履約。比如說清潔發展機制(CDM),假設有一個工廠也許他短時間內沒有辦法把他高污染的、或是高耗能產業的碳排放量給減下來,也許他可以去贊助開發中國家,比如說綠能發電的產業。透過協助其他方面發展清潔機制,也許可以換回一些我經過確認的減排額度叫CERs(Carbon Emission Reductions),透過這樣子來達到我的減排目標。假設我沒有辦法我也沒有這方面技能,也許我去跟別人共同合作,聯合履約,這也是一個例子,或者甚至說我們就把所有的碳排放權把它變成碳權,讓它到市場上交易。假設我今天我衡量我的經濟利益,說也許我短時間內減下來對我並不符合我的利益,也許我去買,也許有些工廠他現在是有一些剩餘的額度,我們就從他那邊把碳權買過來,透過這樣子來達成我的履約。所以他有一個彈性的工具、有一個經濟的工具。
除了這兩個以外他還有「普世性的參與原則」。我們都知道每一個人都在呼吸、都跟大氣有所接觸,所以不會在這個世界中,不會因為誰而沒有參與到氣候變遷的。但是就因為它的涵蓋是如此的廣,我們世界上各個國家還有各個企業力是如此多元及分歧,因此發展出一個名詞叫做「共同但是具有差別性、或是差異性的責任」。怎麼說呢?這樣的國家比如說新興工業國家,或特別是印度以及中國,他們是採取這樣的立場。所以當時他們就說,好,我們是有共同性但是我們差別的來處理這個責任。第一個最需要有領導性地位的就是附件一的國家(已開發的工業國家),他們必須要負擔減排最主要的責任。在這些國家之間,他們又分出一群最最最最富足、工業化最早的國家,說你們不但要減排,而且你們必須要提供資金以及技術去協助這些尚待、還在開發中的國家經濟體,協助他們的減排工作,就是非附件一的國家。但是非附件一的國家,他沒有立即地必須要負擔一定的減排固定額度,這樣的義務。但是附件一的國家並不是只有一個利益的,他中間有許多不同的利益,比如說有一些國家他能源與經濟的需求非常高。但是同樣有一些比如說小島國家,他的經濟也許還在開發中間,但是他會最最最直接受到氣候變遷最大的傷害跟影響,因為海平面的上升,可能他連國土都要不保。也有一些國家比如說石油的輸出國,假設你說因為全球性要減低能源的消耗,那麼對於石油輸出國來說他的收入就會受到影響。所以怎麼樣讓這些國家通通在一起、普世化的原則之下、可以在同一個機制底下運作,但是又能夠達到公平?這就是氣候變遷公約最大的一個挑戰。
﹝06:48﹞
氣候變遷公約是一個快速發展中的制度,現在我們最關切就是2011年德班平台工作小組的時候,國際間達成一個協議說,我們應該有一個具有法律上拘束力的一個協議,所有國家都必須要進來,而且要在2015年也就是今年的巴黎年會,希望能夠完成協商,並在2020年的時候要生效施行。
﹝07:17﹞
我們剛剛講到他的特性在於說,他不是只僅限於國家跟國家之間,他還限於國家底下比如說工廠、個人、個人產業別都必須要有減排的義務,所以他是打破國家的層級,包括每一個國民、每一個人都要考慮他的碳足跡,他也有經濟的工具,所以他有一個市場機制的引進,那麼他到底是由下而上或是由上而下?假設說讓每一個國家自己去決定在目前的經濟情況、目前的經濟發展的階段,可以負擔到怎樣的義務由我自己來決定,還是說我必須要透過一個國際的機制來查核、來認證說OK、這是符合大家的利益?
而打破公私部門,跟我們剛剛講到市場的機制有關,不再是只要求減排,中間比如說碳交易,也可以透過一些其他多角化的方式來處理、得到一些商機。那麼在規則的制定部分,在快速的發展中,到底台灣的地位在哪邊?
﹝08:28﹞
我們台灣目前面對到的氣候變遷挑戰是相當的大,台灣是一個新興的工業國家,而且我們的經濟是以出口為導向。我們的工業能源消耗占比是非常高,我們以石化燃料為主,我們排放是快速的增加的。目前國家目標是希望能夠在2050年的時候回到1990年的排放標準。我們現在來做一個Reality Check,如果說全球各國都必須要急速的減排,比如說我們都要回復到1990年排放的20%或10%,到了那個時候,我們每一個人大概平均一年可以排放2噸的溫室氣體;台灣如果回到1990年的時候,也就是每個人排放5.64噸。所以說,如果台灣不參加這個體系,我們可能會遠遠的落後於全球整個減排進程。台灣無法參與的隱憂還不只於此,我們有可能面對產業以及貿易的衝擊。我們在規則制訂的時候沒辦法參加,所以我們對於剛剛講的機制我們是沒有發言權。接受與否,對於我們的企業來說,是不是一個減量有利的條件?國內及國際的法治也沒有辦法接軌,更何況我們沒有辦法善盡全球公民的責任。
﹝09:53﹞
台灣參與的困難到底在哪邊?台灣並不是不願意參加,而是不能參加。聯合國UNFCCC體系是在聯合國的體系下來運作。所有的基本資格是以締約國(Parties)身分,台灣目前還不是Parties,所以我們對於他底下所有的機制現在是沒有辦法參加的,怎麼樣說?我們有一個例證來證明說是否在聯合國體制之下,巴勒斯坦(Palestine)在幾年前取得了聯合國觀察員國家的地位,所以在《氣候變遷綱要公約》目前也是以觀察員國家的身份來參與。
去年在利馬的第二十次締約國大會,所有196個締約國,參與利馬會議的有186個,剛剛所謂「觀察員」國家有2個,除了巴勒斯坦以外,就是梵蒂岡(Vatican)。其他的非政府、非國家的實體,則是包括聯合國的秘書處以及其下的專門機構、政府間國際組織以及非政府組織(NGO)。台灣主要參加的NGO就是新竹的工研院。我們台灣在目前這個表格上,是沒有地位的。為什麼呢?這邊都是各位所耳熟能詳的,我們最近都聽到「兩岸同屬一中」、我們「互不承認主權,互不否認治權」,我們是屬於「一個中國,各自表述」、「兩岸關係不是國與國的關係,而是一種特殊的關係」,我們在聯合國體系下,最大的問題來自於中國大陸的阻撓。問題在於說,中國大陸對於我國參與國際組織的打壓是非常廣泛的,不希望造成「兩個中國」、「一中一台」或是「一國兩府」任何的印象,這個印象包括中華民國。也就是說,我們在國際上講,我們想參加,被問是什麼身分參加?就是我們是中華民國,因為我們不否認、我們不承認對方的主權,我們仍然主張我們是中華民國,國際上說很有趣,但是中華民國是什麼?假設我們拿同樣的話來跟中國大陸講說,我們是中華民國,他們聽到就會跳腳說,我們是中華人民共和國,你們已經被我們消滅了,也就是說我們這個「中華民國」、「兩岸同屬一中」這個論述可能是出不了台灣大門的。這時候我們仍然還會不斷的聽到這樣的論述,就是說「兩岸同屬一中」,不能夠背違九二共識,我們是不是想想看,中國大陸給我們造成怎麼樣的困擾以及我們要怎麼樣來解決這樣的問題。
﹝12:45﹞
最後,亞投行給我們的教訓是這樣子,各位都很知道,我們希望能夠成為亞投行的創始會員,所以我們透過財政部遞交創始會員的意願書,問題是我們遞交的管道是透過兩岸兩會的管道,我們透過陸委會交給對方的海協會,然後再交給亞投行的秘書處。秘書處目前是由中國的財政部來擔任,結果他們拒絕了我們的申請,說考慮一下你參與的名義我們再來談吧,問題是這個訊息是怎麼樣宣布呢?他並不是從他國際組織的祕書處來宣布,他是透過國台辦來宣布。所以我們非常乖的遵守一中的原則、我們非常乖的遵守兩岸兩會的原則,對方也是這樣子,問題是我們是不是要一直這樣子?國際上是不是願意我們這樣子?我們自己的國民是不是願意我們這樣子?這是我們應該要考慮的。真正的問題並不在於名稱或是地位的問題,真正的問題是在於說,台灣參與國際組織是否需要中國大陸的默許或是同意,如果需要的話,台灣的人民能不能接受這樣的模式。
﹝13:59﹞
我們來講一下目前台灣國際參與的狀況以及模式。這邊闡述的是政治現實,並不是我們所希望的或是符合我們完全意願的。第一個是WTO模式,WTO模式對我們氣候變遷的體制是非常重要的。WTO並不以國家的地位為必要條件,我們是以「個別關稅領域」的地位、協商並且加入。而且我們簽了WTO的加入公約,在我們入會協商的時候,我們是同其他會員一模一樣的,就是每一個國家、由WTO會員去談判。那麼我們入會之後,我們取得的地位是會員,香港也是會員、中國大陸也是會員、美國也是會員,並沒有「會員國」這個名稱,那麼一旦加入之後,就如同其他會員一樣,完整的權利與義務。所以對於氣候變遷來說,我們要考慮的問題是說「是不是氣候變遷可以改變?」,不要以國家的身分為地位,而是以排放、以對於整個氣候變遷目標的達成這個貢獻來做為一個考量的機制。
﹝15:09﹞
第二個模式是實體模式,最重要的是漁捕實體。台灣有許多遠洋漁船在公海、大洋裡面撈捕鮪魚或其他魚種,國際上發現不能不管台灣的船,所以沒有辦法之下,只能邀請台灣參加。但是台灣因為不被別國承認為國家,所以遭遇到參與上的困難,最後發明了「實體」的概念。我不叫你「國家」,而叫你「漁捕實體」。這個漁捕實體看起來是好的,但其實他背後的目的是,不讓你當締約國,但是讓你做委員會的會員。這邊發明了兩個階層,其他的國家都可以去簽條約、都可以成為締約國,台灣沒有辦法,但是台灣透過一些其他方式,簽署一些其他文件,可以承諾說我要遵守公約的體制,來成為會員。那麼問題在於說我們有沒有意願、我們台灣人民能不能接受說我們是氣候變遷實體、接受我們是排放實體?實體的地位能不能滿足台灣民主的需求?這我們目前在參與各大洋的情況,有四個,一個是中西太平洋漁業委員會(WCPFC),另外一個是在靠近拉丁美洲的美洲熱帶鮪魚委員會(IATTC),第三是北太平洋漁業委員會(NPFC),我們打秋刀魚的組織,第四是南方黑鮪保育委員會(CCSBT),在這幾個洋區中,我們都是以實體的模式來加入。
﹝16:48﹞
第三個,觀察員模式。世界衛生大會2009年開會的時候,就邀請我們的部長以觀察員的地位來參與,名稱叫作「中華台北」。在權利上並不是一個會員,只是能夠出席會議,但是也沒有任何的決策權。我們到現在是每一年都受邀,但是沒有法律地位,必須每年等待邀請,這是不是值得的模式?我們目前是以工研院的名義還有其他NGO的名義以觀察員的身份參與UNFCCC以下的工作。
﹝17:26﹞
最後這個是大家比較沒有辦法接受的,但是是一個國際的現實。我們不把自己當作中國的一省,但是中國大陸把我們當作中國的一省,這是真實發生的情況,在聯合國底下,他都叫我們”Province of China”「 中國的一省」,Taiwan, Province of China。有一個實際上的例子跟大家報告一下,印度洋鮪魚委員會(IOTC),是在聯合國農糧組織(FAO)底下的一個機構,在裡頭,中國大陸主張說國際上沒有台灣問題,因為台灣是中國的一部份,台灣有漁船在那裡,他說對不起那些漁船是我的,他在我的管轄權之下。為了證明說他在我的管轄權之下,所以我幫他交會費,他打多少魚,要交多少會費,我中國大陸北京幫你繳,台灣你打回來到台灣賣、或賣到日本去沒有關係,我幫你繳。真的是這樣子?問題是他要漁業管理要怎麼辦?「請你告訴我你有哪些船?在那裡?」「我不知道」「請問你今年打多少?」「我不曉得」這些問題要問誰呢?問台北?問行政院農委會漁業署?問漁業署,漁業署說對不起我在裡頭沒有地位,那是不是要我們把這些資料跟你合作,放在一個地方,你可以去拿?很真實的,他願意這樣子來堅持他對台灣的主張,當然這是目前是台灣人民所沒有辦法接受的。
﹝18:56﹞
是不是有其他模式?我們必須要有一個認知,當國際有問題需要解決的時候,台灣需要加入的時候,國際會來找我們。比如說《蒙特婁議定書》,當我們臭氧層受到破壞的時候,發現台灣是主要的工業製造國,所以需要從台灣來做一些行動。這時候,他們會來找我們,希望我們能夠自願來執行國際的機制。或者有時候他們透過美國來找我們,比如說在北太平洋他們發現流刺網捕了許許多多的魚,而且捕了許許多多不是目標魚種的魚,他們發現主要的國家、主要在那邊捕魚的,使用流刺網的國家包括台灣,所以美國就來找我們說,我們來簽一個雙邊的條約,請你不要再用流刺網,而且讓我去登錄你的漁船。或者說,透過更狠的,就是貿易制裁,《華盛頓公約》發現有一些走私的、受到保育動物的一些活體或是商品,會透過進來台灣流通,當國際機制需要執行的時候,他會來找台灣。問題是說當國際機制來找我們的時候,我們要思考的問題是我們可以換得什麼?我們的機會何在?假設我們要負擔、承擔某一些義務,是不是我們可以換取我們的企業參與這些彈性的履約機制,讓我們的產業競爭力可以維持?是不是我們可以要求我們的國家可以用一些彈性的經濟履約方法來參與,讓我們國民可以在我們整個生活調適上面,受到比較好的、長遠的照顧?這些是例子,我們現在應該準備好,萬一我們真的沒辦法參與、萬一他來找我們的時候,我們可以至少知道你要提出說「請給我們什麼」,讓我們可以來參與。﹝20:41﹞
最後,我們不講說到底誰辜負了誰,但是這是我們目前所面對到的國際現實,我們是一個小國,面對的是強大的國際壓力以及強大的中國正在崛起的Super Power。我們必須要考慮說在全球性的普世參與理念之後,我們實際上的利益是什麼?我們可以很清楚地說,我們參與在某個條件或是模式之下,我們願意參與,我們不希望看到當全球希望我們減排或是希望我們的產業能夠符合某些排放標準的時候,我們負擔了義務,卻忘記我們的權利。我們必須很務實的來看這件事情,我們的機會是有的,雖然挑戰很大。最後要用一句英文來做結束,There must be a way. We just have to find it. 一定有路的,我們只是要去找到它,謝謝各位。
﹝21:53﹞
主持人:利用這個機會來跟承恩請教一下,從你的報告裡頭,我們民間是不是還滿難突圍的?
宋研究員:我覺得其實我們有幾個Edge,我們有一些地方是我們可以試圖著手的,比如說我們的經貿實力。在WTO的時候,其實是大家都知道台灣是一個出口大國,也是經貿大國。當時國際現勢也沒有對台灣那麼不利,所以我們加入,相對比現在是要簡單、相對容易的一些。另外就是科技的實力,我們在綠能產業方面以及科技的發展上面,是不是有一些讓國際會覺得說「沒有台灣加入是不行的」,希望台灣能夠加入,那麼當他們有這個意願的時候,我們比較容易找到一個雙方都能夠接受的模式。
主持人:這樣聽起來,就算台灣沒有加入公約,沒有辦法成為氣候英雄,比方說你經貿做的非常好,你科技做的非常好,綠能的科技對世界貢獻很大。我們沒有辦法因為這些英勇的事蹟,然後讓人家接受你加入,那我可不可以選擇當流氓?
宋研究員:這是高風險的策略,我們的國家向來沒有出現這樣的政府,除了在2006、07年扁政府時代的時候,我們有這個傾向,我們說我們就是要加入聯合國,我們就提出申請直接就做了,但是各位也都知道那個反彈是非常的大,說台灣是麻煩製造者、是破壞現狀者,所以我們的政府、做為一個負責任的政府,我其實支持不以高風險的策略為優先的考慮。
主持人:了解,所以我們縱算要突圍,也要聰明的突圍?
宋研究員:是的。
主持人:不要太冒險的突圍?
宋研究員:是。
主持人:好,非常謝謝宋研究員的分享。

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