講者介紹

高思齊,為本基金會資深研究員兼法律政策專案召集人,同時也是TEED廣播節目<環境正義>的主持人。高先生以法律角度,思考環境議題,有別於過去大家認為環境討論就該以科學資料、研究數據為主。藉由社會科學的視野,高先生將更有利觀察環境與社會制度間的互動觀察。

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影片介紹

生態補償概念是指對於人類所造成的自然環境影響,用其他方式加以抵銷,讓整體自然環境的面積與功能上減少損失。高先生將以法律的角度,為我們解析我國濕地保育法在生態補償上的利弊。我國生態補償制度,在開發溼地上必須先「迴避」、若無法則必須「減輕衝擊」、最後才是「補償」。理想上,大部分影響重要棲地生態功能的開發案都應該迴避。然而我們到底有沒有創造濕地的技術?誰來擔保這些濕地功能的維持? 30年後當開發企業已經不在,剩下來的事情要由誰來負責?這些都是影響生態補償制度利弊的重要問題,但目前還欠缺答案。

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文稿

既然講到這個環境正義,那麼這個節目也是放到我們TEED的官方網站上面,他主要就是討論在我們生活當中所遇到的環境問題,那主要是我跟我們董事長一起主持的,那裡面就是會從法律的角度來探討些生活中遇到環境的一些事情。

那我是環境品質文教基金會研究員,高思齊,今天要跟大家討論題目是生態補償的利與弊。首先我們要討論題目,要先知道什麼叫做生態補償。生態補償其實簡單來說,指的就是人類的行為對環境造成一些影響,那要用什麼樣的方式去把它抵消掉的概念。那補償的對象,主要會是生物的棲息地,包括森林、溼地、河川,還有海洋等等,主要的目的是讓整體的環境,包括面積上還有功能上,不會損失掉。

那為什麼會有這個制度的出現呢?我們可以想像,如果是一百或兩百年前,其實那時候人口沒有像現在這麼的多,其實不會需要去做什麼生態補償。可是近一個世紀以來,全球的人口其實暴增,目前人口是七十三億人,科學家是預估在2045年的時候,人口會突破九十億。對,那這個是非常快速的增長。那人口的快速增長會造成一些棲地的破壞,也有研究指出說,在2050年的時候,全球的生物會有三分之一滅絕,或者是瀕臨滅絕,這是一個非常嚴重的現象。

所以在1992年的時候,生物多樣性公約(CBD)就簽署,全球有一百九十三個國家簽署這個公約,就是要共同來保護,維護生態的平衡。其中在2010年的時候,在愛知縣的名古屋市,提出了一個叫做愛知目標的願景;其中有一項是說(目標五),要在2020年,從現在算大概三、四年之後,要使全球的棲地的消失速度減半,或者甚至到歸零的狀態。

那這個歸於零是什麼意思呢?就是代表以後我們不能開發任何生物棲地,其實不是這樣,就是因為這不符合實際的需求,而且我們人類也沒有偉大到說,為了生態平衡,然後犧牲掉自己發展的空間,所以生態補償,就成為這個開發跟保育之間折衷的辦法。我們仍然可以去開發生物棲地,譬如說開發了A地,又在B地把同樣的面積、同樣的功能給補充回來,然後來維持整個全世界生物棲地的總量平衡,然後不再消失。

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生態補償制度的起源其實很早,是在1899年的美國,當時的的河川港灣法(River and Harbor Act)裡面就有規定說,破壞棲地生態的人,要去負責去補償,或者是減緩這個破壞。那美國之後這一百年就發展出三種模式去實際實施生態補償的機制:第一個是開發者自己去補償。那主管機關,開發者要在進行開發之前,會需要跟主管機關申請一個許可證,在申請許可證的時候,主管機關會要求這個開發者去開發一些生物棲地復原,或者是補償的責任,那其中有一個例子是大家都知道的迪士尼樂園。

迪士尼樂園在1990年代的時候,想要擴張在佛羅里達州的遊樂園面積,那個擴張開發案會衝擊到大概六百公頃的溼地,主管機關就跟迪士尼提了兩個方案,第一個就是在園區裡面復原六百公頃的溼地,這個案子大概要花三千五百萬美金;那第二個方案是說,可以在這個遊樂園之外的地方復育,但是要復育七百公頃,就多了一百公頃,然後整個的經費大概是四千到四千五百萬美金。

那迪士尼就考量了,就是說如果是在園區以外復育,他要復育的面積比較大,要負擔的金額也比較多,但是相對來說,就不用在園區裡面保留六百公頃,因為如果園區保留六百公頃,就可能少建很多的遊樂設施,對營運影響就會很大,所以就可以去衡量這個成本。之後他決定要在遊樂園之外,花比較多的錢去補償,後來這個溼地就是就命名為迪士尼野生保育區,那是由民間的機構在經營。

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剛剛說的是像迪士尼這種公司,自己去復育的這種狀況,另外一種叫做銀行補償機制。所謂銀行的概念就是說,有一批專門的人去,去做溼地復育,那復育下來溼地就會轉換成一個叫做補償額度,可以把這個額度賣給開發單位,這就是美國人常用的招數,就是陽光底下沒有任何東西是不能交易的,就連溼地這種東西也是可以交易的,所以這個情況下,開發單位所復育的溼地,通常都不會在原來的這個基地上面,而是會在全美的各地。

第三種方式是所謂的信託基金補償,就是開發單位支付一筆錢給復育單位,然後請他們去復育溼地。根據統計,目前是以補償銀行的方式是最多的,因為這個機制畢竟最方便。那我們接下來要問一個問題,比較根本,就是生態真的可以補償嗎?

大家覺得可以喔,這樣聽起來好像一個剪貼簿一樣,剪一塊地下來,然後再把那一塊剪下來,立在旁邊貼上去。但是,像歐洲,實行生態補償制度大概也有三四十年了,他們最近有一個研究,就是調查全世界幾千個生態補償的案例。研究結果是顯示,如果要重建一個生態系,需要花費非常多的時間。

從整體上面來看,譬如說森林生態系,物種多樣性如果要恢復跟原來一樣,可能需要十到三十年的時間,但是如果要讓這個恢復物種的健康程度,回復到跟原來破壞的棲地一樣的話,可能就要到數百或者數千年的時間,所以其實復育是有困難的。

那除了時間尺度上的問題之外,面積也是有問題,現在世界各國的制度底下,通常譬如說我破壞了,開發了一公頃的溼地,那我可能要復育大概十公頃或者十公頃以內的溼地,通常都是十比一的比例,但是剛剛提到的研究指出,這個比例要拉高到二十比一,或者一百比一的話,才能夠做等量的復育。

那台灣的話是多少呢?台灣因為現在有溼地保育法,裡面也有提到生態補償,那這個下面的規定,如果是最低等級,就是地方級的溼地的話,是一比一,就是你開發了一塊,復育一塊,對。如果是最高等級的國際級溼地的話,是一比三,所以我們就知道,在台灣的制度底下,其實這個比例是遠遠不夠的。

當然在美國整體的狀況來說,一年大概會損失1.6萬公頃的溼地,全美。那他們復育的比例大概也是一比二,就是會復育3.2萬公頃,所以美國也有研究指出說,其實美國這二十年來,一直都沒有做到生物多樣性公約所說的零損失狀態,零淨損失的狀態。

回到今天的題目,分析所謂的生物補償的利與弊,我覺得這是第一個很大的關卡,就是生態到底能不能被補償?對,但是這個可能是目前科學還沒有辦法證實的部分。

再來,回到台灣,台灣的生態補償制度是怎麼樣呢?剛有提到說,目前就是在溼地保育法,溼地保育法是2013年通過的,在那之後,海岸管理法還有森林法,以及國土計劃法裡面也都有規定生態補償的制度,那我們今天介紹的是溼地保育法。

溼地保育法規定大概是在二十七條之後,簡單來說,就是如果有人要在被國家認定為重要溼地的地方,進行開發的話,要提一個溼地影響說明書,然後申請主管機關的許可之後才能開發。那這個跟生態補償有什麼關係呢?接下來法條有講,主管機關要去審查溼地影響說明書的時候,要注意幾個原則:第一個是,要優先回避重要的溼地;第二個,如果回避有困難的話,應該優先採行減輕或者是替代方案;第三個如果無法減輕或者是無法替代的時候,才可以進行生態的補償。

對,那這裡面顯示一個重要原則,就是溼地的開發裡面,補償其實是最後的一個順序,那這個順序其實是美國訂的,就是美國1978年的時候就訂下減輕、回避、補償的這個順序,所以主管機關在審核這個影響說明書的時候,第一步就要看的是,到底能不能,開發單位能不能回避,能不能不要去開發這個溼地。那我們就會想到一個問題說,什麼叫做可以回避?什麼叫做不能回避?對,但是很遺憾我們的溼地保育法裡面沒有做進一步的規定,但我們可以看看美國的規定。

美國就是要求開發者自己去證明,一定要在這一塊溼地上面開發,沒有其他的替代方案,如果不在這一塊溼地開發的話,就沒有辦法達到原本應該開發的效果的時候,才會叫做開發不可避免。那它也有提到一些比較細緻的規定,譬如說,如果這塊溼地的重要性越高的話,就越不能,越必須要回避,就是越不能在這邊開發。

對,當然溼地保育法雖然有分各種等級,然後有依生物多樣性還有獨特性分了三個等級,但是在回避的這個機制上面,並沒有跟這個等級去做連結,所以這是比較可惜的地方。

那這裡也回到法規上面通常會出現的問題,因為我國的環境法規通常是抄國外的,在學對方法規的時候,又常常學得不夠完整,這時候就會留下很大的解釋空間。這個解釋空間說的好聽是保留一些彈性,但是通常都會變成行政機關有一點自縊的去解釋,所以廠商就會變成無所適從,那人民也無法監督。

那為什麼講生態補償這個主題,我要講這麼久的回避呢?因為我覺得避免開發這件事情,才是整個生態保護機制的核心。因為從剛剛的研究我們就知道,生態其實是很難被補償的,所以與其一開始就談生態補償,我們應該先從不開發impact,開始談起。

事實上在我國的法規,溼地保育法之前就有提到很多關於回避的一些機制,雖然沒有用回避的名詞,但是的確是有不作為的一些機制,譬如說水利法第八十三條裡面就有提到,如果位於洪水行水區域的土地範圍,為了避免水患,主管機關可以限制這個土地的使用。

但是實際上的情況是怎麼樣呢?就是我們這個條文幾乎沒有被用過,大部份的情形是,每年花幾百億的預算,去築高提防,或者是做一些水道的水泥化,讓洪水可以儘速通過,以便讓出更多的土地來做住宅區或工業區。所以我們要評量一個機制的好壞,其實除了看法條規定的漂不漂亮之外,也要看說,主管機關到底有沒有執行這個法條的決心。

除了先前提到的這些問題之外,溼地保育法還有一個滿令人擔憂的規定,就是它說我國的生態補償除了彌補溼地,也就是破壞那一塊,然後就另外再造一塊的這個方式之外,還有一個方式叫做其他的補償方式。那什麼叫做其他?其他就包括說我做環境教育,或者是我做溼地的研究,這個也可以當作彌補的方式。那其實這是一個很不適當,也不符合比例原則的例外,因為如果一塊溼地被破壞了,你沒有辦法用,最後你連補償的方式都不用的話,台灣溼地的總量就會出現所謂的淨損失。

這就跟國際上,剛提到的生物多樣性公約所說的,要維持零淨損失的這個概念是背道而馳的。對,所以換句話說,就是如果開發者連補償溼地的方法都做不到的話,其實就不應該讓他開發。

好,那我最後做一個結論,我會提出一些問題,因為除了剛剛的問題之外,我們現在溼地保育法裡面提到生態補償機制要實施,還有很長一段路,因為我們對於說我國到底有沒有再造溼地的這個技術,如果要再造一塊新的溼地,這個地要從哪裡來?這也是很大的一個問題。生態補償最早是從美國開始的,那美國地大物博,找地可能沒有這麼大的問題,但是台灣是地狹人稠,土地已經這麼少了,要去哪裡找地?這在台灣絕對會是一個大問題。

還有就是誰能夠來監督這個機制的運作?比如說今天有一個公益團體,看到一個新的溼地開發案,然後認為這應該要回避,不應該開發,但是主管機關卻通過了,那這個公益團體能不能去提起一些公益訴訟,來監督這個開發案?這都是目前法規沒有規定到的。

那我認為說,如果要辨別這個制度的利弊的話,這些問題都必須要被解決的,如果沒有去解決這些問題的話,我們就是在玩一個數字遊戲,就是加一減一,這樣子,那我的報告到這邊,謝謝各位。

主持人(邱虹儒):剛剛你在演講中,其實有提到一點就是Inact,就是其實從一開始就不去破壞它,那後面有沒有這種加一減一,什麼什麼問題,也都不會存在。可是為了這個Inact,我們要做多少的action?才能夠去達到呢?

高思齊:我覺得要去分辨,就像美國對棲地有做四個等級,第一個最重要的等級,其實是完全不能去開發,就算你有很好的補償計劃,或者是很好的減輕計劃,其實都不能去開發。我覺得我們現在最缺少的是這個,雖然訂出所謂的地方級、國家級、還有國際級三個等級,但是就算是國際級還有國家級,這麼重要的溼地,其實都有留給開發的空間,我覺得這是不應該的。

已經是我們的一個手段了,就是在法律上面已經發生爭議的手段之一,那之前你覺得生態補償,或者是其他的方式,怎麼用環境正義的方式來觀看他們?就是回到您的廣播節目,其實環境正義一大塊是在談世代,就是我們這個正義怎麼去延續下去?我們怎麼為我們的世代著想?那生態補償他能不能加入一個世代的意義?或者是他不能,那我們其他的方法有沒有可以用這樣子來回應的?

其實在國外,生態補償也很強調除了功能面積之外,還有強調時間的因素。對,那這個時間的因素,可能就會跟世代有一點關係,因為這個生態,新造的溼地,到底要維持多久的功能性?然後譬如說,如果要維持三十年的功能性,那這個企業也不一定能存活三十年啊!所以接下來的責任要來監督?誰來承擔?這個都是在開發的當下,就應該要去思考的問題,謝謝。

主持人:大家再鼓掌謝謝。

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